但是，自乡级财政建立后，在以农业为主的地方，农业生产的有限剩余一直无法满足乡级政权的需求。

　　一是乡作为一级基层政权单位，其行政开支迅速增大。

　　在中国历史上，长期实行的是中央到县的垂直管理与县以下的乡村自治管理相结合的治理体制。其主要原因是可以减少官僚机构，节约治理成本。即使是人民公社，实行政社合一，公社更多的也是县以下根据农业社会需要设立的一级行政组织，是不完整的一级政权。人民公社体制废除后，乡镇成为国家相对完整的一级基层政权。国家政权下沉到乡镇一级，将乡镇作为一级地方进行“块块”式治理。在单一制和统一领导的国家治理体系下，这就意味着乡镇一级也得根据与上级对等对口，而不是根据农业社会自身需要的原则设立机构，即上级有什么机构和部门，乡级相应要建立，而不论机构是否有相应的功能和对象。以往所说的基层是“上面千条线，下面一根针”，现在实际成了“上面千根针，下面千条线”。因为，乡既然是一级政权机构，就必须要与上级对应。每个上级机构和部门都要在乡一级找到自己的“脚”。目前，乡级普遍有党委、人大、人民政府、政协联络组等4个正乡级机构，即通常所说的“四大班子”;与县对应设有乡级纪委、武装部，加上前4个乡级机构，被称之为“六大班子”。仅乡级领导干部一般达15名以上。乡级部分的内设机构也与上级对等对口，如乡级党委也内设组织、宣传、统战等机构，乡级政府设有与县级政府相对应的部门，分别都有专职人员。不仅如此，县级各个部门也分别将其管理机构向下延伸，在乡级设立各种站、所。由此使乡级机构在原人民公社体制的基础上迅速膨胀起来。同时，乡作为一级政府，要负责本行政区域的文化、教育、卫生、社会等事业。这些事业过去大多是民办的，后大多改为“公办”，由政府负责。

　　机构、人员、办公成本、社会功能的扩张，必然导致乡级财政开支迅速扩大。

　　二是乡级政绩驱动与财力支撑的矛盾愈来愈突出。

　　在乡镇设立基层政权，特别是建立乡级财政，本来有利于调动基层的积极性。在一些地方，特别是沿海工商业发达的地区，这一体制也确实发挥了重要作用。财政部《乡(镇)财政管理试行办法》中规定的“总额分成”、“超收分成”等原则都有利于调动基层积聚财力，并增强政权能力的积极性。这也正是沿海地区乡镇干部积极招商引资的重要动力所在。面对沿海地区农村迅速现代化的压力，内地农村发展经济的欲望更强烈，发展经济成为第一政绩。而内地毕竟以农业为主，不可能照搬东部沿海模式，招商引资，发展工商业。但是，在压力型体制下，作为一级政权机构，也有发展经济的政绩要求。出于政绩驱动，许多乡镇热衷于建设一些实际作用不大，农村发展并不需要或者超出财政能力的“政绩工程”。这些“政绩工程”不是向外挖掘财力，而是向本地农民开发财源。如脱离实际的“普及九年义务教育达标”，每个村都要举办企业等。而现行的体制也为其提供了便利。这就是在乡镇财政中有“自筹资金”一部分。尽管国家明文规定自筹资金“不得随意摊派”，但不向农民摊派，何以来资金呢?这正是“乱摊派、乱集资、乱收费”等问题屡禁不止的重要原因。

　　三是县与乡之间的责、权、能不一致和不对称。

　　一级政权必须有一级相应的决策和财政。在中国历史上，之所以长期以来“皇权止于县政”，之所以县以下没有一级财政，一是单一的农业社会没有太多需要地方政府决策的事务，政府功能很简单，二是小农经济的生产剩余毕竟有限，不能供养过多的吃财政饭的人。人民公社体制废除以后，尽管我国在乡镇设置了一级政权和财政，但绝大多数农村的社会构成仍然没有太大变化，主要从事的是农业生产，实行的是家户经营。这就决定了以农业为主的乡，并无太多需要决策的地方性事务，也没有更多的财政来源。因此，尽管在体制上乡镇是一级政权并有一级财政，但实际上，乡的工作主要是执行上级决策，在财政上也受县所支配。乡作为事实上的一级执行者，在县与乡的关系体制方面处于责大、权小、能弱的地位。责任大就是必须完成上级政府下派的各种任务，这些任务一年多达200多项。权小，就是乡只有无条件执行上级决定的义务，而缺乏根据本级实际独立决策的权力。更重要的是，乡的主体财政收入由县所控制，乡的财政能力弱，与其责任不相对应。甚至乡政府需要自筹资金来完成上级委派的任务。这必然导致“乱收费、乱罚款”。如依靠计划生育罚款来完成计划生育任务，依靠治安罚款完成治安任务。乱收费、乱罚款的最终负担还是得由农民承担，并造成国家与农民关系的紧张和疏离。