农村税费改革在相当程度上是规范税费收取，解决“乱收费、乱摊派、乱集资”等问题，并可以取得相应的成效。但是，单一的税费改革解决不了乡级“支出多，来源少”的财力紧张问题，最终会影响减轻农民负担的成效。这就需要从治理体制上改革现有的乡级体制，实行精乡，变现有的乡政权为县下属的行政组织，作为县的派出机构。

　　精乡，首先是精简机构，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处，作为县以下的行政组织。其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。由于乡不是一级政权，因此也不必设立与上级政府一样的对等对口的机构。其机构设置和人员配置应该遵循“精干、高效、综合”等原则。乡办事处负责人由县级政府委派，不设立副职，可根据需要设助理员或者办事员职位。在乡一级，实行党政合一的领导方式，由乡党委书记兼任乡办事处主任，另设一名副书记专事党务。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织，乡不必设立一级人大和政协组织。这方面的功能应该主要通过县级人大和政协履行。

　　精乡，其次是精简职能。在原有体制下，只要机构存在，转变职能便难以实施。对于乡级体制来讲，主要不是转变职能，而是精简职能，即将不必由乡级政权履行的职能或者乡级政府本不必履行的职能减去。乡作为县级以下的行政组织，主要是承担事权，其功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务;二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系。

　　精乡，再次是取消乡一级财政。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。随着税费改革，县成为财税征收和财政开支的主体，乡财政的存在已无必要。乡可以与人民公社一样，收支均由县管，成为真正吃财政饭的官员。乡不能直接向农民收取费用。这样，乡的人员编制也可以通过财政加以紧约束。乡的人员编制可以按2000名左右的农村人口1个乡行政管理人员加以核算。

　　精乡是建立在有限行政和有限财政的基础上。精乡不是取消乡级行政，在现阶段还不可能做到，而是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。如党和政府决策的贯彻、乡域经济社会发展的规划与指导、日常政务的处理、计划生育政策的实施、社会治安的维护等。这些工作都是对下而不是简单地对上，也就是均服从和服务于农村经济社会发展。只有从体制上改乡政权为县派出的乡级行政，才能精简职能，将有限的行政资源用于最需要的地方。

　　精乡也不是简单地取消乡级财政，而是将有限的财力更好的支撑有限行政的运行。道理很简单，在农业地区，财力的增长终究是有限的。有限的财力不可能长期支撑无限的政府。无限的政府最终会陷入财政危机，这就是现阶段多数乡负债累累的重要原因。特别是实行税费改革以后，乡级财力更为有限，更需要将有限的财力用于有限的行政方面。

　　当然，有限的行政毕竟需要有限的财力支撑。税费改革以后出现的一个新情况是，乡级所控制的财力十分有限，在县、乡、村财政分配关系上，相对于县而言，乡又处于弱势地位。如果再将乡变为县下属行政组织，会更加凸现县的主导地位。在现有体制下，有可能进一步弱化乡的行政和财政能力。所以，在精乡的过程中，必须改革现有的县级治理体制。

　　四、简县：精简机构与建立责任政府

　　无论是在历史上，还是现阶段，县的地位都非常重要，且会愈来愈突出。

　　在中国历史上，县制是最为稳定的，并长期是国家最基层的一级地方政权。进入20世纪，尽管政权体系下延至县以下，但只有县一级才具有一级完备的政府功能，如由议事决策、行政、司法、财政等机构构成的政府体系(广义的政府)。如我国宪法规定，只有县及其以上层级的人大才设立常委会。县是国家直接面对民众的行政区域，在政权体系中，虽然县的官位最低，但作为一方首领，权力却不小，而且受政权体系的监控最弱，因此经常被称之为“县太爷”。在20世纪，随着国家权力的下沉和现代化建设，县级权力一直处于无限扩张的态势。

　　但是，在权力无限扩张的过程中，县的机构日益庞大和臃肿，已经成为一个超级政府，也是农业地区“生之者寡，食之者众”的主要根源。