由于县一直是国家最低一级的地方政权，因此，几乎每一次政府的扩张都会直接导致县的扩张，而且这种扩张呈尾大不掉之势。在20世纪以前，由中央直接委派的县官，即真正吃皇粮的仅数人，县府行使融行政、司法于一体的所有国家职能。到20世纪，县作为地方自治单位，机构和公务人员开始增多。到20世纪50年代以后，在计划经济体制下构建的全权全能政府体系，使县级机构的人员呈加速度的增长。进入80年代以后，随着政社分开，县以下和县以上的体制都有了很大变化，但县级体制却一直没有太大变化，即计划经济体制下的机构仍然存在，新体制下的机构却在迅速增加。到20世纪90年代，县级机构达到了一个空前膨胀的程度，已经形成一个世界上少有的“超级政府”。以下仅以湖北省英山县为例。英山是一个山区小县，现有40万人口。1998年，全县的财政总收入为9000多万元。20世纪，特别是新中国建立以来，县级机构呈不断扩张态势。1949年为9个，1976年增至32个，1980年增至41个，1984年增至52个，1988年增至63个，2001年增至71个。仅仅是农业口就有10多个机构。请参见表1。

　　县级机构的膨胀使县政权的运作日益繁琐，办事效率不仅没有提高，反而增加了机构间的摩擦，降低工作效率，增加治理成本，导致繁政走向苛政。因为，相对于县级机构的无限扩张，县级财力却是有限的。特别是对于英山县这类农业县份来说，农业和农村的税费仍然是主要财源。不断膨胀的机构和日益高昂的行政开支使县级财政不堪重负。为维系庞大的机构和行政开支，县级政府很容易运用政权的力量向农民伸手，增加农民负担。2000年前后，《农民日报》数次报道该县“乱摊派、乱罚款、乱收费”，增加农民负担并引起农民不满的事件。

　　与此同时，现行体制也为县级政府随意增加农民负担提供了可能。对于政府而言，权责一致是基本原则。在传统社会，县官由中央委派，并代中央行使治理地方的职能，权责基本一致。为防止县官为私，制度上明确规定异地为官。20世纪初依照地方自治制度，县为地方自治单位，主要原因是随着县的权力增大，必须通过地方自治制度增强自治机构的责任。但是，这一制度并没有真正实行。在整个20世纪，随着县的权力增长，县的责任并没有相应提升。县作为国家与基层社会的联接点，一方面利用中央政策和地方利益，扩张其权力，另一方面中央和民众也无足够的能力控驭县的权力，由此使县的权力与责任严重不对称。如按照对等对口原则，上级有什么机构下级才有。但在县一级，上级早已不存在且基层社会也不需要的机构，照样可以存在。存在的理由就是这些机构运用政府权力收费、罚款。由于权责不对称，致使县级政府可以利用扩张的权力维系日益庞大的机构，扩大地方政绩，并运用权力汲取财政资源。对于财力有限的农业县份，“乱收费”、“乱集资”、“乱罚款”主要来源于县，而不是乡和村。从官员腐败的层级看，县级官员，特别是县的“一把手”腐败比例可能是最高的，其原因便与县级政府权力大而上下监控弱的体制有关。

　　实行农村税费改革，可以规范税收，但可能会造成县、乡、村三级利益分配更向县级倾斜。这是因为，县级庞大的机构和行政开支仍然要维系，县是“生之者寡，食之者众”的主要根源。税费改革后，增加了县对财力的控制能力，却没有相应增加其责任，其权力仍然得不到必要的控驭。在权责不对称的情况下，就难以从体制上保障县在有限财力的分配过程中进行合理的分配。有限的财力可能更多的还是用于“养人”而不是“做事”，取之于民的税仍然不能用之于民。这必然会大大抵消税费改革的成效，甚至会进一步弱化基层社会的财力和自治能力。

　　所以，随着税费改革，在精乡的同时，还必须简县，改革县级治理体制。

　　简县首先是精简县的机构，将繁政变为简政，改造“超级政府”。我国的县级机构已成为整个国家治理体制改革的“瓶颈”，已到了非改革不可的阶段。应该按照社会主义市场经济体制的需要，根据“精干、高效”的原则重新设计和构造县级机构。特别是对于农业地区的县来说，机构的设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务，而不必与上级一样设立对等对口的机构。如省和中央级设立的宏观经济管理类的机构，县级不必设立;文化类的机构应该按大文化的类型设立综合型机构，如将文化、体育、广播、电视等文化管理类机构合并为一个机构;农业农村口的机构应该归并为一个机构即可。这样，县级机构可以减到20个左右即可，行政人口也可随之减少。简县不仅仅是精简机构，更重要的是构造一个责任政府，防范苛政，建立良政。应该按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制。县是县域的主要决策者。除了对上级负责以外，还必须对本地人民负责。增强县级党政决策的责任，一是扩大决策者的民意基础，二是加强对决策者和执行者的监督。可从县级党代会和人大常委会制度改革入手。县级党代会设立常任代表，由党代会直接选举，对全体党员负责。常任代表参与县党委的决策活动，同时代表党员对于县委，特别是县委常委进行监督。条件成熟之时，可以实行县委领导直接选举制。同时，大大精简县人大常委会的职数。县人大设立常任委员，由选民直接选举产生，对选民负责。条件成熟后，县长也可实行选民直接选举。县级治理体制改革的目的是增加县政的责任，使之变为一级真正的责任政府。通过增强党和人大体系的民意基础，保证党和人大的决策建制充分体现民意，并有效监督行政运作。