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乡村治理结构改革的走向:强村 精乡 简县


  现阶段,农村正在进行税费改革。税费改革的目的是规范税收体制,减轻农民负担,是一项利民工程。因此,税费改革又是对农村利益关系的重新调整。但是,如果在税费改革中不能对现有乡村治理体制进行结构改革,税费改革的成效会大大减小,甚至有违税费改革的初衷。在税费改革起步时,我曾经发表了一篇题目为“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性改革”的文章。随着税费改革的推进,本人认为,在与税费改革相配套的乡村治理结构改革中,应该以强村、精乡、简县为取向,对农村利益关系进行再调整,使税费改革的好处真正为农民所享受。

  一、基层治理弱化:税费改革中出现的新问题

  农民与国家的关系始终是农村利益关系的主线。而在具体的乡村治理过程中,农村利益关系又涉及到三个层级,即县、乡、村,只有三者之间利益相对均衡,才能实现乡村的有效治理,密切农民与国家之间的联系。

  在税费改革之前,农村的资源和利益在县、乡、村三个层级之间分配。县作为国家在农村的一级完备的政权,在资源和利益分配中占主导地位。无论是上交中央和地方财政的农业税种,还是地方性收费,主要都由县决定,并由县分配。乡作为基层政权,拥有独立的财政权,在资源和利益分配中占有重要地位。对于乡村财力主要来源的“三提五统”来说,以乡为单位统一收取和分配。当然,从制度上,三项提留是以村的名义收取的,一般得由村所使用。即使往往会为乡所占有,但毕竟不具有合法性。

  税费改革前的农村利益关系大体上呈现为按权力层级分配的格局。这是长期历史上“权力支配财富”格局的延续。政权是资源分配的权威性力量。特别是我国长期实行中央集权统治,没有法权意义上的财产私有和地方自治制度,财富是按照权力大小分配的。权力愈大,资源占有和分配的能力就愈强。愈到底层,财富的分配能力就愈弱。尽管中华人民共和国建立后,权力的性质发生了根本性变化,但资源和利益分配的体制没有根本性的变化。权力仍然在利益分配中占主导地位。正因为如此,早在1950年代,毛泽东就一再告诫要正确处理国家、集体与农民个人之间的三者关系。建立人民公社后,中央及时刹住了运用政权力量进行“一平二调”的势头,从体制上规定了“三级所有,队为基础”的结构,以适当保护农民的利益。因为只有保护农民的利益,才能保护财富的源泉。现阶段农村的县、乡、村利益格局基本上是人民公社时期利益在不同层级分配体制的延续。

  但是,改革开放以后,整个国家的利益分配格局发生了重大变化,这就是财政上实行“分级包干”及后来定型的“分税制”。这一体制本来是为了调动地方积聚财力的积极性。但由于经济构成不同,这一体制在不同地区所发挥的功效大不一样。在以工商业为主的沿海经济发达地区,这一体制有助于积聚财力,因为其财力来源主要取决于蓬勃增长的非农产业。如广东在1996年至2000年的“九五”期间,财政收入增长近一倍,山东增加近一倍,江苏增加了一倍,浙江则增长一倍多。但在以农业为主的地区,这一体制的成效却不大,因为其财力来源受制于农业的有限产出。如湖北省在1996年至2000年的“九五”期间,财政收入增长72%多,安徽增加56%,河南增长52%,四川省仅仅增长12%。而不同地区的财政支出却大体相同。以“九五”期间为例,广东财政支出增加78%,山东增加70%,江苏增加90%,浙江增加1倍。而湖北同期财政支出增加87%,安徽增加80%,河南增加74%,四川增加38%。由此可见,以农业为主的地区,财政支出远远高于财政收入。这就使得农业地区的财政为短缺型财政。而在这些地区内部,有限财力的分配更容易受权力所支配。这就造成同样的财政体制,不同地区的农村表现完全不同。在发达地区,愈到基层,财力愈强;在中部农业省份,愈到基层,财力愈弱。为了解决地方财力短缺问题,这些地方只有更多的向农民伸手,以各种名目加重农民负担。所以,现阶段中国的农民负担问题主要产生于中西部地区农业省份,并引起农村的不稳定。

  为了促进农村稳定与发展,我国在中西部地区率先实施了农村税费改革。农村税费改革首先是规范,将所有向农民收取的各种税费统一归并为“两税一附加”,即农业税、农业特产税和附加。其比例不超过农民收入的8%。取消“三提五统”,村一级公共工程和公益事业的开支通过“一事一议”的方式解决,所需费用也不得超过每年人均15元的限度。


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