“三级所有，队为基础”的结构还使村成为改革开放以后农村经济创新的主体。在这里，必须澄清一个概念，这就是所谓的“乡镇企业”。事实上，所谓乡镇企业主要是村办企业。随着政社分开，乡镇政府很少直接经办企业。大量的企业都是在作为土地所有者的村的基础上兴办的。中国乡镇企业比较发达的组织都是以村为单位的，如华西村、南街村、大邱庄等。由于土地资源为村所有，使村成为农村经济转型中最有活力的部分。

　　改革开放以来，尽管村的地位日益重要，而村的财力和相应的自治能力与其地位很不相应。这在农业地区特别突出。首先是在家庭经营的条件下，农民成为利益主体。村不可能如过去的生产大队和生产队一样控制资源和调配财力。其次是1984年以后，建立乡级财政，乡可以运用政权的力量向农民收取税费。村至多只能搭便车，获取一些利益。而在正式的利益分配格局中，村的利益也经常会以各种名义被侵占。如在一些地方推行“村财乡管”，为数不多的财力也得为乡级政府所控制。正因为村的财力薄弱，导致村的功能难以有效发挥，无人办事，无钱办事成为村的普遍现象。

　　实行税费改革，本意是减轻农民负担，但并未解决村级财力困难问题，反而进一步弱化了村级财力及相应的自治能力。首先，税收由县统一征收，开支由县统一下拨，县在财力分配中的地位更加突出。而从县，到乡，再到村，是一种漏斗式的财政体系，即愈到村，财政份额就愈少。其次，村级财力进一步削弱后，村要履行的政府任务并没有减少。从收入与付出的比较看，村干部的收入微薄，只能将工作精力主要应付于政府下派的任务，对本村的事务更多的是应付。如果说过去“三提”中有一项内容就是支付干部补贴，干部不为村民办事，在法理上无充足理由的话，那么，税费改革后，村级干部的报酬由政府部门核算并下拨，更具有吃“官饭”的性质。再次，实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，如生产共同费等。村的公共工程和公共事业通过“一事一议”的方式解决。从形式上看，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。但是，这会造成两种后果，一是县级地方有“甩包袱”的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不愿再出钱。这就使得村缺乏财力为村民办事，村民自治的能力大大削弱，民主自治因此沦为“空壳民主”，因为没有什么事可以民主决策，也没有多少事务需要民主管理和民主监督。

　　这就需要进一步思考税费改革的目的了。税费改革不是简单地减轻农民负担，终极目的应该是有利于促进农村经济社会的发展。如果在税费改革后，村的财力进一步弱化，村不能为农民提供相应的生产生活条件，农民不能增收，那么，税费改革的减负成效就会大打折扣。

　　所以，税费改革作为一项利民工程，要真正体现税收“取之于民，用之于民”的公共财政原则。农村税收取之于农民，应该主要用之于农民。目前的税费改革为什么不仅未能增强反而进一步弱化村的财力，不能真正用之于民呢?主要是“取之于民，用之于民”的现代公共财政原则与传统的由国家控制财力的治理体制的矛盾，具体反映为县、乡、村三者的利益分配仍然是以权力大小为主导的。当然，这种状况不能简单地认为县乡政府不愿将财力用之于民，而是现有的县乡体制所需支出太多，只能实行漏斗式的财政。所以，不改变农村治理体制，重新构造县、乡、村利益关系，便难以增强村的财力和自治能力，从而促进农村经济社会发展。

　　三、精乡：变乡级政权为派出机构

　　县、乡、村的利益关系在很大程度来自于改革开放以后的治理体制。也就是说，尽管农村的财力不多，但必须在县、乡、村三个层级上分配。

　　在中国的长期历史上，尽管有过乡级行政组织，甚至乡级基层政权，但是一直没有独立的乡级财政。乡级财政是随着人民公社体制废除后建立乡镇基层政权之时建立的。1983年10月，中共中央、国务院在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算体制，明确收入来源和开支范围。”1985年，根据中央关于建立乡级财政的精神，财政部颁发了《乡(镇)财政管理试行办法》，规定乡(镇)财政要贯彻执行“统一领导、分级管理”的原则。乡(镇)财政收入和支出由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。