2012年8月《全国 农村经济发展“十二五”规划》提出：深化户籍制度改革，坚持因地制宜、分步推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居 民；中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件，切实落实国家有关户籍制度改革的政策要求，逐步满足符合条件农村人口的落户需求；继续探索建立城乡统一的户 口登记制度；大力改善对暂时不具备在城镇落户条件农民工的公共服务，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口覆盖；保证农民工随迁子女平等接受义务教 育，并研究制定接受义务教育后在当地升学考试的办法；将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险，以农民工、非公经济组织从业人员 等为重点，扩大工伤、失业和生育保险覆盖面；多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系；采取有针对性的 措施，着力解决新生代农民工问题；扩大县域发展自主权，稳步推进扩权强县改革试点，逐步提高县级财政在省级财力分配中的比重，在有条件的地方探索省直接管 理县(市)的体制；依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。这为推进城镇化发展的户籍制度创新 指明了方向。党的十八大强调：加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2013年中共中央1号文件强 调：“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务，加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件 的政策。”中国户籍制度改革的力度进一步加大，将极大地推动城乡一体化发展。中国户籍制度改革必须坚持：户籍和社会待遇脱离，实现社会公平公正；取消城乡 户口差别、区域歧视，实现“人户分离”。户籍制度改革，有利促进农民市民化，“三农”问题的最终解决必须减少农民和发展城镇；有利促进农村新型化，把传统 的农村建设为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的村；有利实现农业工业化，大力发展非农产业，实现产业化经营、企业化管理，不断 缩小在生产方式上的工农差别、城乡差别；有利促进农村各项事物的民主化和法制化。

　　据统计，2020年，中国农村人口仍将有6亿左右，以 现在中国农业发展水平农村18亿亩耕地只需1亿多劳动力就可以解决问题，农村劳动力转移的任务十分艰巨。改革开放的实践证明，把农民限制在农村，农民富裕 不起来，农村也现代化不了。农村也不需要那么多劳动力，促进城乡人口的合理流动，加快城镇化才是最好的出路。

　　二、加快农村土地制度改革，维护农民权益和加快土地流转

　 　土地是农民最基本的生产资料，土地也是农民最根本的生存保障，是农民的“命根子”。随着社会主义市场经济的发展、工业化、城镇化的加快，我国农村土地制 度面临巨大挑战，比如地方政府滥占农民土地、土地流转中的产权问题等。土地制度是一个极其重要的政治经济问题。问题存在于两个方面：一是土地归谁所有，二 是土地由谁使用。关键在于土地的产出怎样分配。我国现行的与土地有关的法律主要有《宪法》《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》及《村民委员会组织 法》五部法律。

　　新中国成立以来，中国的土地制度经历了三次重大变革：1950—1952年的农民个人土地所有制（农民土地私有、自主分 散经营）；1953—1978年土地集体所有制（土地集体所有、集中统一经营）；1978—现在实行的家庭联产承包责任制（两权适度分离、家庭承包经 营）。1982年全国实行家庭联产承包责任制的比例达到94﹪以上。30多年来，中国农业年均发展速度达6.7﹪，远远超出同期世界农业平均发展水平。 1996年，中国粮食产量突破了5000亿公斤，成为世界最大的粮食生产国。但随着改革开放的进一步深入，特别是农村城镇化的发展，中国现行土地制度的缺 陷和深层矛盾日益显现。

　　中国农村土地制度存在的问题主要在三个方面：土地产权不清晰（农民只有承包权，没有转让和出租权）；土地使用权 有期限；土地流转缺乏市场机制。现有的土地制度，农民的家庭承包权不仅缺乏明晰性和排它性，而且缺乏安全性，同时又限制了土地的流动、农民的流动，阻碍了 合作经济的发展，阻碍了城镇化的发展。土地制度是农民占人口大多数的中国最重要的制度之一。1984年中共中央1号文件明确规定农民土地承包期应在15年 以上。为进一步调动农民的积极性，1988年的《宪法》修正案第二条规定土地使用权可以依法转让，同时取消对土地不得出租的限制；1993年《宪法》修正 案第六条把“家庭联产承包责任制”这一农村改革的重要成果用宪法的形式肯定下来，同时1993年明确提出农民土地承包期再延长30年不变。江泽民提出30 年后也没必要变，温家宝则说永远不变，不仅稳定承包期，还要稳定承包地块，反复强调“增人不增地、减人不减地”。2004年《宪法》修正案完善了农村土地 征收制度，明确规定国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予偿。但补偿范围过窄和补偿标准过低，这土地征收制度仍然是在计划经济制度下形 成的。现实中的矛盾却推动着制度的发展。我国农村土地产权制度的特点是，农村土地集体所有权主体不明确，“集体”到底是谁不清楚。“集体”可以有乡镇、 村、村民小组三级，农民的土地利益被虚化。集体土地所有权法人地位的模糊和土地产权主体的多元，必然导致责、权、利的边界不清和不同土地所有权主体之间的 冲突，集体土地所有权最终无法得到实现。由于法律上规定的土地所有者是一个虚幻的“农民集体”，它自然不可能具备法律人格，更不可能具体行使对土地的有效 监督和管理，这样就事实上造成了司法意义上的农村集体土地所有权的虚置。因此，法律需要进一步明确农民土地承包权的内涵，确保农民土地在转让、出租、入 股、抵押、收益等土地权益。同时，土地征收绝不是可以低价，甚至无偿使用农民土地，要保障农民的协商谈判权。土地征收的目的是为了公共利益，但是立法至今 未对公共利益的范围及判断标准作明确的规定。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目， 从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及占用集体土地、农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征地权，一些非国家建设的工商经营性用地尤其 是房地产开发用地，也得通过征地取得。随着中国市场经济的不断发展，特别是城镇化的快速发展，土地供需矛盾日益突出，主要是征地规模越来越大，征地规模越 来越宽，补偿标准太低，安置方式单一，农民生活没有保障，由此引发的社会问题居高不下。