一、加快户籍制度改革，实现城乡人口合理流动

　　建国前我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁移是自由的。一般认为，１９５８ 年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，开始确立了一套严格的户口管理制度。中国按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系 列政策。这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成城乡之间、流动 人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等，它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活各个方面，措施配套、组织严密的体 系。中国户籍制度的主要特点：通过户籍控制人的活动范围；通过户籍作为利益和资源分配依据；具有世袭等级制特征；主要靠行政命令执行。随着中国向市场经济 转型，中国户籍制度的弊端日益显露：剥夺了公民有居住迁徙的自由这一基本人权；造成公民在事实上的不平等；不利于劳动力合理流动；强化了城乡二元结构；阻 碍了城镇化进程。这种户籍制度的长期存在，它阻碍了社会正常发展，是一项不合理、不公平的制度，主要是对农民的轻视和限制；造成了社会等级的存在，影响社 会公正；无代价向农业提出积累以发展工业、限制农民进程；导致社会成员的不平，农民成了“二等公民”，其身份永远低于城市居民；在城乡二元结构体制下，中 国社会资源配置与发展实行先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，以牺牲农村来发展城市，导致农村长期落后于城市等。

　 　改革开发以来，中国城乡发生巨大变化，２０１２年８月１４日，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO.5》显示，２０１１年，中国城 镇人口达到６．９１亿，城镇化率达到了51.27﹪，表明中国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，开始进入到以城市型社会为主体的新的城市时代。国家统 计局发布报告指出，２０１１年，全国人户分离的人口为2.71亿，其中流动人口为2.30亿，流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动 人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。另据统计，我国农村剩余劳动力规模在1.2亿到2亿之间，由于受各种制度特别是户籍制度的制约，农民外出务工困难。 农民农村农业由于城乡经济社会发展的客观差别，特别是受制与现行户籍制度和二元社会结构，不能享受城市和城市居民待遇。户籍制度严格限制公民的迁徙自由， 使农民不能通过自由的迁徙和重新选择职业来改变自己的身份与境遇；由于户籍制度直接依附了不同的就业、受教育、住房、社会保障等社会福利和权益，形成了对 农民一系列不公平政策和制度；公民选举权的行使是以户籍为依据，离开原籍的农民很难参加选举，农民参政权受到不合理限制。与社会主义市场经济接轨，必须实 现农民的平等权，让农民与其它公民一样成为市场的独立主体，成为市场经济的自由竞争者，成为市场经济的真正参与者。因此，推进城乡一体化发展，首先要取消 公民的二元身份制度，加快户籍改革步伐，取消因户籍制度带来的身份差别，清除所有不符合宪法平等保护原则的人为设计，给农民公平公正的国民待遇。解决中国 的“三农问题”，要正真赋予农民平等的经济权利、政治权利和社会权利，这就要推进户籍制度改革，保障农民迁徙自由的权利，确保农民以土地为核心的财产权， 保障村民自治权，完善农民的选举权和被选举权，确保农民受教育权利平等，保障农民平等就业机会和社会保障权、劳动权。二元户籍制度严重压制了农民的积极 性、主动性和创造性，不仅阻碍了城市化快速发展，而且延缓了农民脱贫的步伐，进一步拉大了城乡差距，制约了农村经济的发展。当务之急是取消身份限制，取消 农业户口，非农业户口等户口性质的区别，剥离户口背后的利益要素：要按照居住地登记户口的原则，打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一户口制度； 取消户口附加条件，恢复户籍本来面目；加快迁徙自由的步伐，实现户籍证件化管理动态模式，强化人口信息化管理手段，实现户籍管理法制化。只有这样，才能加 快城乡一体化发展，实现城乡体制一体化，城乡经济一体化，城乡社会一体化，城乡教育文化一体化，城乡社会保障一体化，城乡生态一体化，最终目标是实现城市 与乡村的共同繁荣，实现城乡之间生产要素的合理配置和资源共享，实现农业现代化、农村工业化、农村城市化、环境和谐化、社会文明化、农民市民化。因此，户 籍制度改革创新是推进城乡一体化的最直接动力。从上个世纪90年代初“卖户口”，到新世纪中央出台一系列对户口改革的措施，改革户籍制度成为我国社会进步 的重要标志。    1998年7月22日，国务院发出文件，批准公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对户口管理做出“四项改革”。2001年，国务院 再次批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度的意见》。2008年中共中央1号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收 的若干意见》提出“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”。 2010年中共中央1号文件提出“深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇 落户并享有与当地城镇居民同等的权益。” 2012年2月23日《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》落实有关精神：“深入贯彻落实科学发展观，适应城镇化发展需要，按照国家有 关户籍管理制度改革的决策部署，继续坚定地推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。同时，遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和 农业现代化、城镇化和社会主义村建设、大中小城市和小城镇协调发展，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口 落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。”《通知》要求对农村人口已落户城镇的，要保证其享有与当地城镇居民同等的权益；对暂不具备落户条件的农民 工，要有针对性地完善相关制度，下大力气解决他们当前在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面的突出问题；加 快社会主义村建设，改善农村居民的生产生活条件，推进城乡公共资源均衡配置，逐步实现城乡基本公共服务均等化，使城镇化和村建设相互促进、协调发 展，尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权；采取有效措施，为其他暂住人口在当地学习、工作、生活提供方便，对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关 政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止；今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。继续探索建立 城乡统一的户口登记制度。逐步实行暂住人口居住证制度，具体办法由公安部会同有关部门研究制订按程序报批后实施。