三、以优化乡村治理为出发点进行农村土地流转的制度设计与构想

　　农村社会乡村治理的根本改善，有赖于整个社会政治和经济领域的深刻变革。在现有条件下，我国应通过制度设计促进农村土地的市场化流转，改善乡村治理。

　　(一)全面土地确权，实现农民土地使用权的永久化

　　在可预见的将来，集体所有制仍然是我国农村土地的基本所有制形态，农民个体只能享有集体土地使用权。笔者认为，可以通过土地使用权制度的变革，为将来的土地市场化奠定基础。在法律上，土地使用权也是一种可以对抗任何第三人的用益物权，受物权法及其他法律的保护。只要土地制度设计得当，完全可以绕开土地所有权方面的障碍，实现农村土地有效的市场化流转。我国可通过修订《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民对承包经营的土地和宅基地享有永久使用权。在完成这种制度构建的前提下，进行全国范围的农村土地使用权登记 、确权工作，以使土地权属清晰，避免出现土地权属纠纷乃至引起群体性暴力事件等，对土地流转造成严重障碍。由于历史的原因，除了农村承包经营的耕地有使用权登记发证外，农村地区相当数量的农民宅基地使用权没有进行使用权登记。也有相当部分的土地，在20世纪50年代初期土地改革中，曾经清楚确认过土地所有权人，但由于土地逐渐撂荒，长期处于使用权人不明的状态。此外，不同集体和不同农民之间，也存在土地边界模糊争议。因此，需要制定统一的规则，在全国范围内进行土地使用权的确权、登记和发证工作，通过行政调解、司法诉讼的方式，使全部农村土地使用权处于高度明晰状态。

　　(二)确立农村土地使用权市场化自由流转制度

　　农村土地集体使用权的流转，目前只限于为政府获取城市化和工业化目标而存在，行政权力的滥用，地方土地财政的冲动和农民利益的冲突，不断引发政府与被征地农民的对抗，不利于改善乡村治理环境。农村土地流转制度改革的目标，是完全确立土地使用权的市场化流转机制。这种机制就是“自由流转，公益征购”。基本内容是：所有农村土地使用权均可以市场化流转，土地使用权人可以自由出让其土地使用权，任何组织和个人也可以通过市场购买农村土地使用权。对于社会公共利益需要的土地，政府在支付了市场价格以后，可以对农村土地使用权征购而不是征用。

　　这种农村土地使用权的流转，和现行的农村土地流转方式有着根本的不同。其一，极大地扩展了流转土地的范围，为向集约化农业转型提供了合理路径。我国未来相当一段时间内的城镇化目标，就是大规模缩减农村人口，实现农业人口向城镇人口的转移，同时逐步实现分散的传统农业向集约的现代农业的转变。因此，农村人口向城镇人口的常态化转移之后（此处的常态化转移是相对于目前的农民工方式转移而言），该农户原先拥有使用权的土地如何处理，就成了必须解决的现实问题。按现行做法，农户只能短期化地将其土地出租等，或者由原先的村集体收回。前者无法达到有规划的长远考虑的利用土地，后者极易引发农地使用权人与村集体的矛盾与冲突。农业仍然是分散的小规模经营，无法实现向具有规模效益的农场式集约化农业的转变。要实现这种农业转型，就必须以农业用地的大规模集中转移为前提。经济学的基本原理和历史经验一再证明，市场配置资源是最佳方式，而农村土地使用权的自由流转，正是实现农村土地集中经营的有效途径。其二，参与农村土地流转的主体不受限制，保障土地流转的公平性。现行的农村土地流转是公权力介入下的半强制流转，受让主体只局限于地方政府。这决定了是否交易、交易价格等各项条件，只能由买方决定。这种单向的唯一交易对象的流转，无论在制度上设计得多么精细以力保公平，但最终在执行层面上必定以牺牲公平为结果。要解决这一问题，农村土地流转就必须是市场化流转，必须体现市场的要义。市场的最大特征之一就是交易的自由，其中选择交易对象的自由则是其应有之义。按照这一要求，农村土地流转改革的制度设计，对农村土地使用权的购买主体，不宜进行过多限制。原则上，任何自然人、法人和其他组织，均有权参与农村土地使用权的购买。唯如此，农村土地流转的市场化才能落实，才能实现土地资源的最优化配置。其三，政府征购只是特例，仅限于公共利益的考量。我国现行的城镇化、工业化用地，基本上采取强行征收农村土地的办法。这种强制性的征收农村土地的作法，造成的社会不公已是人所皆知，对社会造成巨大的破坏，已到非改不可的地步。农村土地使用权的市场化流转，无疑是克服当下农村土地强行征收制度所带来的弊端的根本良方。