现行农村土地制度呈现出极大的不合理性。一方面，现有的土地制度严重制约了农村土地的合理流转，农用地无法通过市场手段合理集中，以实现农用地的规模化经营，导致土地利用效率下降； 另一方面，城市化和工业化的发展不断提出更多的土地需求，政府征用农村土地的数量越来越多。依靠公权力征用土地的非市场化土地流转，征地补偿款无法反映土地的市场价格，农民的利益受到严重损害，由此引发严重的社会矛盾。农村土地制度的不合理，已成为严重制约乡村治理的重要因素，亟须对其进行完善。
一、现行土地流转体制下的乡村治理现状
我国三农问题的根本原因，在于我国的城乡二元社会结构。这种二元结构的核心要素包括二元户籍制度 、与户籍相联系的社会公共福利分配，以及农村土地的非市场化，这些因素对我国乡村治理产生了严重影响，具体表现如下：
(一)大量农村青壮劳动力外出务工，农村空心化现象严重
自20世纪90年代以来，我国快速的工业化和城镇化，农村劳动力大规模外出务工，形成了举世瞩目的民工潮现象，农民的非农收入也随之不断提高。据估测，目前我国共有2.3亿农村劳动力转移到非农部门就业，占全部农村劳动力的48%。一般而言，在非户籍限制国家，不存在城乡二元社会结构，工业化和城镇化引起的农村人口向城市流动，既是劳动人口的流动，也是举家非劳动人口的流动，这种迁移是永久性和不可逆转性的。然而，我国农村人口的这种大规模迁移，却是在户籍制度的制约下，具有向农村抽血式的特征来进行的，且是可逆转性的。受制于落户城市的艰难，我国农村人口向城市的转移仅仅是劳动年龄人口的迁移，年老和年少的非劳动人口留在农村。而精壮劳动力也只是进入城市阶段性就业。一旦这些精壮劳动力年老，缺乏在城市就业的竞争力时，他们仍然返回农村。留在农村的人口，呈现无劳动能力人口比例极大的现象。依靠这些年迈体弱的无劳动能力人口从事分散的土地经营，农村经济的萧条程度可想而知。农村严重的空心化现象给乡村治理带来了相当的难度。
(二)随着人口老龄化程度的加重，农村低收入带来的养老难问题严重
随着我国30多年的计划生 育政策的有效推行，相伴而来的是人口的快速老龄化，以及伴随老龄化带来的养老困难问题极为突出。由于计划生育的有效推行，我国仅用其他国家1/4左右的时间即从成年型国家过渡到老年型国家。而城乡人口老龄化程度严重倒置是我国人口老龄化的典型特征，即相对于城市，我国农村人口老龄化形势更加严峻。第六次全国人口普查数据表明，我国60岁及以上农村人口为0.993亿人，老龄化程度为14.98%，农村老龄人口占全国老龄人口的55.92%，高于农村人口占全国49.72%的比例。而有的研究认为，我国农村老龄化的程度要高于普查数据。相较于城市，农村老龄化不但人口比例高，养老问题更为严重。就全国农村地区的情况来看，社会养老覆盖面窄，保障程度低。据全国老龄委统计资料，我国目前农村社会养老保险的覆盖率为34%，60岁以上农村人口每月可以领取到的养老金平均为74元。在现行物价指数下，月均74元的收入只能是杯水车薪，发挥不了养老的应有功能。此外，大部分农村人口的收入情况，也基本堵死了依靠积蓄养老的途径。至于财产性收入，土地是农民唯一值钱的财产。尽管我国处于大规模工业化和城市化时期，急剧扩张的建设用地需求，需要将农民所有的土地转化为工业建设和城市建设用地，这原本是一条较好的农民获取财产性收入的途径。然而，我国工业化和城市化所需的农村土地，都是通过征收和征用而取得，土地征用的补偿远远低于土地出让的市场价格。这种农村土地的非市场化流转，消灭了农民通过转让土地财产取得收入进行养老的途径。大部分农民最终面临的是养老困难的处境。农村养老问题的客观存在，是乡村治理的一大困境。
(三)农村土地的非市场要素化，农民很难从正规金融机构获得资金支持
在我国，正式的金融机构缘于自身的风险管控能力不足，只在借款方能够提供具有相当价值的特定财产作为抵押担保时，才有可能发放贷款。农民的主要财产是拥有土地使用权的土地，以及建立在集体所有权土地上的房屋。而依照我国现行法律和政策，所有的农村土地和房屋，都不能进行市场化流通，不被法律和政策允许进入市场变现交易。这些不能进入市场流转的土地和房屋，不得成为融资担保物，农民基本上丧失了通过抵押担保，从正规金融机构取得信贷发展经济的途径。为了获取资金，急需资金的农民和农村小微企业，被迫向非正式的未受规范管理的民间放贷机构融资，甚至通过高利贷以解资金之需，导致不少农村地区高利贷盛行。这种民间高息借贷一旦群体化和产业化，很难避免非法吸收公众存款等金融违法现象，而一旦高利率民间借贷资金链条断裂，则容易导致大规模群体性事件，给乡村治理带来极大隐患。
(四)强制性的农村土地流转产生严重的社会矛盾与冲突
我国工业化、城市化进程中新增的建设用地，基本上都是从农村尤其是城市近郊农村获取，取得的方式是通过政府的强制力从农民手中征用等非市场化流转。政府将农村集体所有农民使用的土地，用行政命令方式变为国有土地，土地用途也由农业用地改为工商业用地。政府所需支付的，就是对农民的征地补偿款。政府所支付的征地款远低于将该土地出让后的价款，这种土地出让金与土地征用款之间的价差，直接归政府所有，也是农民与政府之间围绕着土地征用激烈冲突的根源。我国现行的农村征地制度，法律法规缺失，农地征收处于“无法可依”状态，与此对应的是工业化和城市化进程的加速，必然伴随大规模农村土地的征收征用。由于专门针对农村土地征收的法律法规缺失，容易触发和滋生大量群体性事件和恶性事件，使农村地区陷于维权与维稳的矛盾处境，给乡村治理带来重重困难。
二、我国现行农村土地流转模式及其评析
为了推动农业产业升级，中央政府陆续出台了相关政策，鼓励农民通过转租等方式适度规模化经营，但由于农业的低产出和低收益，大规模的农村承包地集中经营现象并未出现。民间自发的农村土地流转数量，占农村土地总量的比例低，占主导地位的还是以地方政府推动的半市场化土地流转。各种流转模式都在一定程度或某个方向上努力促使土地流转，然而受国家法律政策制约，土地流转受束缚导致的弊端仍然显现。
(一)我国现行农村土地流转的主要模式
各地方政府的方案不同，形成了浙江、苏南、成都、广东等几种比较有代表性的模式。
浙江自20世纪80年代即开始了自发的农村土地流转，而且流转类型包括出租、互换、委托第三方经营、反租倒包、土地入股、土地信托和季节性流转多种形式。据国务院发展研究中心“农村土地承包经营权流转问题研究”课题组调查结果显示，截至2008年底，浙江省土地承包经营权流转面积545.95万亩，占总承包耕地面积的27.6%，远远超过全国流转面积比例8.7%。以嘉兴的“两分两换”模式最具特色。即农民在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，且两者相互独立。政府鼓励农民放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房，或者引导农民到规划的中心村集中居住；对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的农民可以获得生活补助； 对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障；政府将农民置换出来的宅基地复垦成农业用地，由此置换出国有土地用地指标，国有用地指标下的土地用于工商业开发。
“双置换”的苏南模式，与浙江嘉兴模式不同之处在于，宅基地置换与承包地置换必须同时进行，农民无权进行选择。土地承包经营权置换完成后，统一由基层政府进行出租，实现土地的集中承包经营。农村住宅的置换基本按照产权调换的方式，以“占一补一”的原则在安置小区内进行集中安置，但不改变农村人口户籍。虽然农民的生活方式“市民化”， 但在短期内依然保留其农民身份。一旦土地承包经营权置换完成，即可参照当地失地农民社会保障体系标准按照年龄段的不同纳入城镇职工保障体系，享受城镇居民基本医疗保险待遇。
成都土地流转模式，概括起来主要为“两放弃、三保障”。“两放弃”是，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的， 在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”一是农民能够在城市的二、三产业就业，二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住，三是能够享受城市居民享有的社会公共服务。“两放弃”和“三保障”互为条件。在这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的交换，即农民以承包地换城市的就业和社会保障，以宅基地换城市的住宅。这种模式主要适用于城市郊区。政府取得集体建设用地，可以用于建设农民住房 、 农村集体经济组织租赁性经营房屋。在满足安居工程需要后，农民原有宅基地和非耕地经整理后变为国有土地，再经市场化途径出让。
与其他地区最大不同，广东主要集中于集体建设用地的直接流转，确立了集体建设用地竞争性出让方式。以广州市为例，依照《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法 》，集体建设用地流转在全市统一交易平台进行。在集体建设用地所有权不变的前提下，集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租、抵押等形式流转。使用权人按照批准的土地用途使用土地，确需改变土地用途的，应当经集体建设用地所有权人和土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。政府作为监管者不参与流转的收益分配，收益归拥有集体土地所有权的经济组织成员集体所有，在扣除集体经济组织成员社会保障支出后，剩余部分的使用，由集体经济组织按法定程序提交成员大会讨论决定。
(二)我国现行农村土地流转模式的特点及其评析
上述各种模式一定程度上盘活了农村土地，让其进入流通领域，农民也程度不等地从中得到一些实惠，有助于少数地区农村乡村治理的改善，但是受制于全国性的土地和户籍制度，从根本上改善乡村治理作用极其有限。
1.地方政府自利性是现行农村土地流转的原始驱动力，易产生农民与政府的强烈冲突与对抗。各地方政府进行农村土地流转探索的动力，主要是为了获得更多的可供出让土地和用地指标。在城市化进程中，各级地方政府普遍表现出土地饥渴和资金饥渴症状。通过卖地并发展房地产业，地方政府可以快速获取巨量资金。但是，我国的土地所有权制度和用地政策，却制约着地方政府的供地规模。而经过快速的城市扩张，原来国有可用于出让的城市土地几乎枯竭，地方政府唯有通过强制征收与和平赎买，实现农村土地所有权由集体向国有的转化。与赎买相比较，强行征地的资金成本较低。所以，绝大部分地区都采取强行征收农村土地的办法。强行征收农村土地固然资金成本低，但支付的社会成本，尤其是维稳成本却很高 。 由于土地国有化之后的土地出让金，往往是农民获得的征地补偿款的数倍乃至数十倍，政府无偿获得高额的土地价差，与被征土地农民之间产生强烈的利益冲突，易遭到农民的强烈抵制，暴力拆迁与暴力抵制拆迁引发自焚等悲剧时有发生，大批农民不停上访，给社会稳定造成极大破坏。
地方政府要合法地将征收农村土地推向市场，还必须有上级土地管理部门下发的建设用地指标。鉴于我国人多耕地少的特殊国情，为确保 18 亿亩耕地红线，各地方政府可获得的建设用地指标规模，主要依据当地的耕地面积加以确定，并实行建设用地指标规模与复垦土地数量相挂钩的政策，复垦耕地数量越多，可以获得的用地指标数量就越多。前述各种土地流转模式，在具体操作上有技术性差别，就本质而言都是通过房屋和城镇居民身份置换农民宅基地，再将宅基地进行开发或者复垦，既获得了可供商业开发的土地，又可取得更多的建设用地指标。这些流转方式与征地的不同之处，在于更多地尊重了农民的自主意愿，过程中的社会矛盾也不会那么尖锐。这种以政府利益为导向的农村土地流转，虽然不是真正意义上的市场化流转，但对于缓和农村社会矛盾，改善乡村治理有一定的效果。
2.多数模式只适用于经济较为发达的城市郊区，普遍推广具有局限性。目前地方政府推行的农村土地流转，内在动因是为了获取更多的工商业建设用地和建设用地指标，采取的手段是以集中统一开发的居住房和城镇户口，置换农民的土地。这些模式对离中心城市较远的农村没有适用的余地。因为，可以进行连片开发作为工商业使用的土地，必须是地理位置优越，交通便利，靠近中心城市周边的土地，是城市化进程中需要被占据的。只有城市郊区的农民宅基地，政府才有兴趣进行置换，这就是为什么我国试验性质的农村土地流转，都是由经济较为发达的地方政府推动。而大部分远离中心城镇的农村土地，几乎没有作为商业用地开发的价值。以置换方式实现这些地区的农村土地流转，政府方面没有利益驱动力，农民也无法从中得到任何益处，因此这些流转模式不具有普遍推广意义。
3.村集体与村民权利关系不明确，存在农民利益受损的风险。无论是房产换宅基地的模式，还是不改变集体土地所有权性质的土地出让模式，都有一个共同的问题，即村集体和村民的关系定位不清晰，村集体的角色不明确。中国农村土地，在理论上属于内涵外延均不清晰的农村集体所有。从法学逻辑的角度看，集体不是合适的所有权主体。集体既不是合伙，也不是法人组织，更没有出资人。集体所有的结果，只能是掌控集体组织的具体成员支配财产。由于我国部分农村地区落实《村民委员会组织法》不完全到位，农村实际的民主化程度有待大幅提升，实际中的集体利益不能完全代表农民利益。这样，就有必要在制订农村土地流转政策过程中，确定集体与村民个体在利益分配上的合理规则。否则，很容易引发代表集体的村干部借集体之名，利用职权图己私利，最终损害村民利益的现象。
三、以优化乡村治理为出发点进行农村土地流转的制度设计与构想
农村社会乡村治理的根本改善，有赖于整个社会政治和经济领域的深刻变革。在现有条件下，我国应通过制度设计促进农村土地的市场化流转，改善乡村治理。
(一)全面土地确权，实现农民土地使用权的永久化
在可预见的将来，集体所有制仍然是我国农村土地的基本所有制形态，农民个体只能享有集体土地使用权。笔者认为，可以通过土地使用权制度的变革，为将来的土地市场化奠定基础。在法律上，土地使用权也是一种可以对抗任何第三人的用益物权，受物权法及其他法律的保护。只要土地制度设计得当，完全可以绕开土地所有权方面的障碍，实现农村土地有效的市场化流转。我国可通过修订《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予农民对承包经营的土地和宅基地享有永久使用权。在完成这种制度构建的前提下，进行全国范围的农村土地使用权登记 、确权工作，以使土地权属清晰，避免出现土地权属纠纷乃至引起群体性暴力事件等，对土地流转造成严重障碍。由于历史的原因，除了农村承包经营的耕地有使用权登记发证外，农村地区相当数量的农民宅基地使用权没有进行使用权登记。也有相当部分的土地，在20世纪50年代初期土地改革中，曾经清楚确认过土地所有权人，但由于土地逐渐撂荒，长期处于使用权人不明的状态。此外，不同集体和不同农民之间，也存在土地边界模糊争议。因此，需要制定统一的规则，在全国范围内进行土地使用权的确权、登记和发证工作，通过行政调解、司法诉讼的方式，使全部农村土地使用权处于高度明晰状态。
(二)确立农村土地使用权市场化自由流转制度
农村土地集体使用权的流转，目前只限于为政府获取城市化和工业化目标而存在，行政权力的滥用，地方土地财政的冲动和农民利益的冲突，不断引发政府与被征地农民的对抗，不利于改善乡村治理环境。农村土地流转制度改革的目标，是完全确立土地使用权的市场化流转机制。这种机制就是“自由流转，公益征购”。基本内容是：所有农村土地使用权均可以市场化流转，土地使用权人可以自由出让其土地使用权，任何组织和个人也可以通过市场购买农村土地使用权。对于社会公共利益需要的土地，政府在支付了市场价格以后，可以对农村土地使用权征购而不是征用。
这种农村土地使用权的流转，和现行的农村土地流转方式有着根本的不同。其一，极大地扩展了流转土地的范围，为向集约化农业转型提供了合理路径。我国未来相当一段时间内的城镇化目标，就是大规模缩减农村人口，实现农业人口向城镇人口的转移，同时逐步实现分散的传统农业向集约的现代农业的转变。因此，农村人口向城镇人口的常态化转移之后（此处的常态化转移是相对于目前的农民工方式转移而言），该农户原先拥有使用权的土地如何处理，就成了必须解决的现实问题。按现行做法，农户只能短期化地将其土地出租等，或者由原先的村集体收回。前者无法达到有规划的长远考虑的利用土地，后者极易引发农地使用权人与村集体的矛盾与冲突。农业仍然是分散的小规模经营，无法实现向具有规模效益的农场式集约化农业的转变。要实现这种农业转型，就必须以农业用地的大规模集中转移为前提。经济学的基本原理和历史经验一再证明，市场配置资源是最佳方式，而农村土地使用权的自由流转，正是实现农村土地集中经营的有效途径。其二，参与农村土地流转的主体不受限制，保障土地流转的公平性。现行的农村土地流转是公权力介入下的半强制流转，受让主体只局限于地方政府。这决定了是否交易、交易价格等各项条件，只能由买方决定。这种单向的唯一交易对象的流转，无论在制度上设计得多么精细以力保公平，但最终在执行层面上必定以牺牲公平为结果。要解决这一问题，农村土地流转就必须是市场化流转，必须体现市场的要义。市场的最大特征之一就是交易的自由，其中选择交易对象的自由则是其应有之义。按照这一要求，农村土地流转改革的制度设计，对农村土地使用权的购买主体，不宜进行过多限制。原则上，任何自然人、法人和其他组织，均有权参与农村土地使用权的购买。唯如此，农村土地流转的市场化才能落实，才能实现土地资源的最优化配置。其三，政府征购只是特例，仅限于公共利益的考量。我国现行的城镇化、工业化用地，基本上采取强行征收农村土地的办法。这种强制性的征收农村土地的作法，造成的社会不公已是人所皆知，对社会造成巨大的破坏，已到非改不可的地步。农村土地使用权的市场化流转，无疑是克服当下农村土地强行征收制度所带来的弊端的根本良方。
诚然，农村土地使用权的市场化也有其自身的缺陷，交易中讨价还价的低效率，出卖方非理性的漫天要价等，都会带来当下强行征收不会产生的副作用。尤其出现公共利益需要用地，而土地使用权人又拒绝出让土地情形，土地的市场化流转制度便成了社会发展的阻碍，这需要通过土地征购制度加以纠正。所谓土地征购，是指土地的强制性购买，即流转是强制性的，价格是市场化的。土地征购和土地征用虽然都是利用行政权力，不以土地使用权人的意志为转移，实现土地的强制性流转，但土地征用的范围宽泛得多，既包括公共利益用地，也涵盖工商业用地，征地补偿价格由政府单方面确定。而土地征购只适用于社会公共利益所需的土地，政府的强制性仅体现在对土地的获取手段，补偿标准由双方当事人通过谈判确立。如果最终无法就价格达成一致，任何一方均可以向法院提起诉讼，法院依照该土地的市场价格判决确定合理补偿标准。通过土地征购制度，保障社会公共利益用地需求的同时，农民也获得市场标准的补偿，实现社会公共利益和私有权利的合理平衡。
(三)制定科学合理的政策措施，以辅助土地使用权流转制度的顺利推行
农村土地使用权的流转虽然在乡村治理中占有重要地位，毕竟只是农村社会系统的小系统，欲发挥出市场化流转的作用，克服可能由此带来的问题，需要一系列的配套性措施。
1.建立全国性的土地利用规划和全面详细的城乡建设规划。我国是人口大国，确保粮食安全，始终是我国制定任何土地政策的基本前提。农村土地流转制度的改造，同样应当以保护耕地确保粮食安全为基本前提。在全国范围内，根据不同地区土地的性质，对全部国土的使用做出规划，详细规定每一块土地的性质和用途，留出足额的农业用地指标，制定严格的耕地保护措施，对每一块土地实行用途管理，严禁任何单位和个人将农业用地非法转变为建设用地，严禁改变土地用途。土地自由流转的任何土地受让人，均不得将受让的规划中的农业用地改变成建设用地，不得改变用途。在这种严格的土地利用规划管制之下，即使所有农村土地自由流转，都不会减少全国的耕地面职，粮食安全得以保障。与此同时，为了防止大规模的违法建筑，一切土地上新建房屋，必须符合城乡建设规划。为此，各级政府必须承担起应有之职责，制订出全面科学的城乡建设规划。
2.实行户籍制度改革，逐渐打破城乡二元社会体制。农村土地使用权的自由流转，必然会有大量人口从农业生产中剥离出来，他们从农村迁徙到城市，寻找新的生活方式，这也是城市化的必然结果。但现行的城乡二元社会结构，城镇户口和农村户口的差别，阻碍了人口和劳动力的合理流动。在目前的户籍制度下，大量农村劳动力人口转移到城镇，但他们只能在有劳动能力的年龄为城市提供服务，年老丧失劳动能力后仍然要回归农村，他们无法真正融入城市，城市也未真正接纳这些农村人口。如果这种户籍制度不改变，农村土地使用权的市场化流转只能是空想，我国的城市化更无从谈起。近些年来，不少地区曾经尝试户籍改革，二元户籍制度有所松动。但这些由地方政府主导的户籍改革，从规模上无法适应城镇化发展和农村人口向城市转移的需求。中央政府只有下定决心，彻底打破现行的户籍壁垒，彻底剥离捆绑在户籍上的各种利益与特权，才能实现土地和劳动力的市场化配置，才能保障每一个人都是中华人民共和国的平等公民。
3.建立城乡一体化的社会保障体系。在理论界和政府决策层面，对农村土地使用权自由流转的最大担心之一，就是担心农民出让其土地之后，农民将丧失最后的保障，进而陷入贫困之中。这就是所谓的 “土地保障 ”论。尽管由于农业产出的低收益，决定了指望耕种土地为农民养老提供保障只是美好的愿望，但这种 “土地保障”论还是颇有市场的。究其原因，其中既有潜意识下将农民排斥在社会保障之外的心理因素，也是对社会保障的误解。根据我国《宪法》的相关规定，所有中华人民共和国公民，在年老、疾病和丧失劳动能力时，有从国家和社会获得物质帮助的权利，这应该是社会保障的宪法依据。从中我们可以看出，社会保障的义务主体是国家，而不是需要劳作才有产出的生产资料，更不是低收益的农业用地所能提供的。为了达到收入分配的相对公平，为了城市化进程能顺利进行，为了实现土地和劳动力的市场化配置以获得更大的社会经济效益，在推进农村土地使用权市场化流转的同时，政府应该建立全国统一的城乡一体化的社会保障体系。这种社会保障体系的建立，既是农村土地使用权市场化流转的配套措施，也是推动建立国民平等的公民社会的正义要求。
