民主权利作保障

　　按照十八届三中全会提出的要求，任何土地产权制度改革都必须是在坚持符合规划和用途管制的前提下进行，这是一个基本要求。规划必须有，而且是高于所有制的。任何一个国家的所有权都不是绝对的，都是伴随着义务和责任的。而且很多时候从公共利益出发，所有权是要受到一定限制的，当然你要给他以合理的补偿。我们说规划高于所有权，在土地问题上，也就是土地的所有权要服从总体的规划。

　　那么这些规划到底规划的是什么？实际上就是规划这个地区的老百姓以后怎么样生活。老百姓能够享受到什么样的公共服务，享受到什么样的资源，我生活的环境是怎么样的。包括我这里的农地能不能得到保护，包括商业用地、住宅用地是在什么样的范围内。这些问题老百姓是应该有知情权和参与权的，规划的目的就是满足老百姓的根本需求。

　　但是规划又是带有强制性的，有人就担心规划被部门利益牵着走。尤其关系到土地问题，兹事体大。但这是规划怎么做、怎么执行、用什么手段去落实的问题。有学者讲要从政府主导转为群众参与，我觉得说得很对。也就是一个地区的规划要通过人大，通过政协的咨询，通过社会团体。我们要防止的就是部门利益、既得利益把规划变成设租寻租的手段。这又涉及到政府未来深化改革要做什么的问题。政府的深化改革不是强化这些部门的利益和主导，而是要消除这些既得利益的藩篱，使得我们的规划更好地体现经济社会发展规律，更好地促进转变发展方式，促进可持续发展，最后真正能使广大人民获益。

　　充分发挥市场的作用，前提必须是产权的清晰界定。土地确权是基础性的，实际上就是搞清楚家底儿。第一，农民我到底有多少财产。像上海浦东书院镇做的，一个村的资产、资源和资金都能界定清楚，没有没主的了。最后一个“鱼鳞图”，这块地是什么地，是谁家的地清清楚楚。其他公益性用地也都能落实到村组。把这些财产统统落实好，这样农民就很清楚，这个地是谁的，谁拿了，拿了多少。没有无主的资产，这是财产权利；农民说了算，这是民主权利。

　　基层创新是动力

　　大规模流转农村土地，必须着力破解阻碍流转的难题。土地是农民的根本保障，农村土地流转的核心是利益。解决利益问题关键是搞好土地的确权颁证，确保农村土地权属清晰、权责明确、保护严格，赋予农民更加完整的土地财产权，让农民在持有可靠法律文书的情况下放心流转土地。

　　要解决好流转效益问题。效益从何而来？关键要靠策划和规划。要以经营城市建设用地的理念经营农村土地，对农村土地进行总体规划、功能分区、设施配套，对自由分散的土地进行成片的策划和包装，促进土地的项目化和产业化，推动农村土地在规模化经营中实现效益最大化。要解决好流转效率问题。目前农村土地流转不少处于自发、无序状态，存在信息不对称、交易成本高、流转效益低、投资商和农民相互不放心的问题，最终导致流转效率较低。因此必须建立农村土地流转服务平台，并以平台为基础建立土地流转市场，规范土地流转行为，统筹土地招商，引导农民进行依法有序流转。

　　土地是农民的命根子。所以在土地改革中，我们一直还是秉持较为稳妥的原则。但是也有人认为，既然土地对农民这么重要，就更应该将选择权交给农民。说让农民有选择权是正确的，但关键是农民的选择权如何才能真正实现。第一，农民要有一定的知情权。一般来说，一个人得到的信息越充分越准确，做出的决定就越符合自身的根本利益。但是现在农民得到的很多信息是不充分的，甚至是扭曲的。第二，农民的权利受到侵害时能够维权。他能够打官司，而且打官司的成本要够低。第三，政府不仅有能力去维护社会公平正义，而且政府要有这个意愿去维护公平正义。从根本上讲，需要农民逐步发育出自己的维权方式，包括基层民主的发育等等。所以，不能简单地说让农民有说了算的权利就叫有选择权。改革是要赋予农民更多的选择权，我们现在也是朝着这个方向努力的，关键是要把握好节奏。

　　此外，既然是改革，就不可能一步到位，必然是上下不断互动的结果。一般先是基层有需求，进行创新。但凡创新又可能成功，也可能失败。这种创新是否具有可复制性、可推广性也有待实践的检验。这一看发现，虽然各地的情况不一样，资源禀赋不一样，但是地方实践的一些制度设计、制度安排，创新的一些基本做法别的地方也可以用，那就再往前走，范围再扩大一点儿。推广之后上升到一般规律性的东西，宏观层面的政策措施就出来了，最后，法律再加以修订和完善。所以政策、法律永远是滞后的，这种滞后是有客观必然性的。