三、协同复合治理：走出乡村治理困局

　　现代社会的发展催生了现代治理理念与治理实践。从上世纪80年代起，取代传统国家主义的政府单一主体的垂直统治模式，主张政府、社会组织、公司企业和个人等多元主体的扁平网状治理结构在西方发达国家兴起。大自“全球治理”、“地区治理”、“国家治理”，小到“地方治理”、“社区治理”、“公司治理” 乃至于“公民治理”，治理理念的滥觞体现了时代进步和社会变革的必然要求。作为一种创新思维，超越“左”与“右”的“第三条道路”在英美的实践也获得越来越多的认同与支持，治理理念和治理实践在全球范围得到扩展。作为当今整个治理思想和多层治理结构中重要的、不可或缺的组成部分，地方治理研究得到世界普遍的重视。

　　1、协同复合治理：中国乡村治理的逻辑选择

　　根据西方学者的定义，地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它包含下列四项意涵： ①多元治理；②包括正式与非正式的规则；③除了新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系；④基于政治运作传统，考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境，不能交由管理主义者或精英来掌控治理。地方治理发生在地方却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。

　　毋庸置疑，内生于西方社会的地方治理模式无法与缺少民主政治、公民社会的长期酝酿和成熟市场经济发展的现实中国直接对接。但是，作为一种价值导向和努力的目标，地方治理理念对于中国社会发展极具启迪和借鉴意义。因此，“必须从国家治理的高度来着眼，从乡村治理的土壤中来入手，系统地全面地宏观地来思考中国社会的治理问题。”值得庆幸的是，随着地方治理理论的引入和研究的深化，实现地方治理的本土化和形成具有中国特色的治理模式已经成为政学两界的共识。就乡村治理而言，我们首先认为：要破解村民自治的难题，走出乡村治理的困境，必须要建构协同复合治理体系。

　　所谓协同复合治理，就是秉承多元主体理念，发挥政府与市场在社会资源配置方面不同的优势与功能，实现两者在引领乡村治理的不同场域的相互支持与补充，使政府、乡村社会组织和村民在实现和保障村民自治制度顺畅运行方面各司其职，彼此配合，形成政府监管与服务到位、社会组织力量广泛参与和村民自愿自觉依法自主治理的有机复合治理体系，以有效克服基层政府在乡村治理中的过度控制或不作为的既有弊端，最大限度地实现村民自治的价值和制度效能，尽可能地达至实现乡村社会善治的状态与格局。

　　2、协同复合治理：走出乡村治理困局的可行路径

　　首先，通过体制性变革为农村自治性政治空间的拓展提供制度保障。如前所述，“压力型体制”造成乡村关系的行政化，致使村委会丧失自治组织机构的性质而成为国家权力链条的一环；而“悬浮型政府”又使农村治理限于放任失序的状态之中，村民自治流变为或能或庸的个别人治理；或明或暗的“村两委”矛盾事实上也影响了乡村治理。总之，滞后体制上的纵横之弊严重抑制了农村村民自治政治空间的成长。因此，通过现行县乡体制变革和基层政府制度化转型来调适乡村关系就显得尤为必要。通过理顺县乡关系，改革县乡条块分割的管理体制，合理设置和配置乡镇政府的机构与权力，改革现行的自上而下的干部考核与任免制度，实现从压力型向民主合作型体制的转变，依法建设服务型基层政府，乡村制度环境就能得到根本性的优化，农村自治性政治空间就会得到实质性的拓展。

　　特别需要强调的是，在中国这样一个缺乏社会自治传统的后发展中国家，政府基本管理职能的履行对于地方治理至关重要。在一定程度上，政府的在场乃是实施村民自治的基础性前提。在确保村民自治正常运转中，基层政府至少应该担负以下几方面的职责和功能：第一，通过法律规范和制度保障引导村民自治的有效实施；第二，通过公共服务和治理资源的有效提供帮助解决村民自治中遇到的难题和困境；第三，通过政治领导和民主监督避免出现悖逆公共利益和村民自治原则的事件发生。换言之，基层政府角色定位应该是乡村治理的领导者、农村政策的执行者、农村公共服务的提供者、乡村公共利益和公共秩序的维护者。在农村村民自治中，基层政府必须按照市场经济的发展要求转变职能，秉承以人为本、依法行政的理念，全面提高政府公务人员的行政素质，在尊重村民自治权利的基础上，引导、服务和监管村民自治，突出村民权益保障、农村生态环境保护和农村公共产品的提供，全面提升基层政府在农村治理的影响力。