佘远美

    中国农村扶贫开发新纲要提出了稳定实现扶贫对象“两不愁，三保障”的总体目标任务。为了实现这一具体目标任务，国务院扶贫办要求在重点贫困地区开展一次专题调研。为此，湖北省巴东县扶贫办组建专班对2003年以来各项扶持农村贫困户解决住房的政策及其执行情况进行了全面的梳理和抽样调查。综合各个方面的情况，进行广泛深入的调研得出这样一个推论，为了圆满完成“新纲要”的目标任务需要采取以安居乐业工程为轴心的扶贫开发模式。

    扶贫对象现实住房条件及面临的形势  巴东全县登记在册的贫困人口58957户161039人，D级危房10788户占18.3%；C级危房23432户占39.74%。贫困户的住房条件总体比一般农户陈旧破烂很多，是贫困的一个明显标志。根据调查走访的情况发现，解决扶贫对象基本住房问题涉及到一系列诸多方面的问题，其解决都存在种种难题。

    安居乐业扶贫开发工程的实质内涵  我们过去扶贫开发的“温饱工程”就是解决生存问题，我们所要探讨研究的“安居乐业工程”就是解决发展问题。安居乐业扶贫开发工程就是把扶贫开发与工业化、城镇化建设紧密挂钩，将扶贫对象的潜在资源转变成为可以流动增值的资产以满足其安居乐业的需要，从而实现扶贫效益最大化的一种有效途径。

    如何将贫困人口的潜在资源转变成为可以流动增值的资产？贫困人口有什么潜在资源？市场经济优胜劣汰机制如何惠顾弱势的贫困群体？资源转换成为什么资产？实现流动增值的途径和方法步骤是什么？

    当今的贫困人口大都拥有房屋和土地使用权，这是贫困人口普遍都具有并且可以支配使用的资源。贫困户80%以上都拥有劳动力资源并且可以支配使用。国家支持“三农”及其扶贫开发一系列政策的优惠也是贫困人口可以享用的资源。

    土地是人类赖以生存最基本的物质基础，而我国工业化和城镇化建设又不得不占用宝贵的耕地。在我们随机抽样调查的9个村160户长期无人居住废弃的房屋宅基地和附属设施的面积就不少于170亩，随着城市化发展，广大农村这种废弃的房屋宅基地将会更多。农村常住人口减少闲置出来的房屋宅基地，应该成为城市建设所占用耕地的替补计划指标，这是安居乐业扶贫开发工程的前提基础，也是将扶贫对象的潜在资源转变成为可以流动增值资产的突破口。重庆的地票交易就是成功的典范，安居乐业扶贫开发工程就是要学习和借鉴重庆的地票交易模式。

    “地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标，通过在土地交易所交易，转让给有建设用地需求的对象。在城市化进程中，往往是近郊农村才能更多地享受到土地增值的收益，而偏远农村的农民则难以享受到城市化、工业化带来的土地增值。地票交易使农村集体建设用地与城市建设用地增减挂钩，能够远距离、大范围地转换，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展，把扶贫搬迁、生态移民、农村危房改造、产业扶贫和新农村建设有机结合起来。广泛为农民提供优质金融服务，允许农民用土地使用权、山地林权和房屋产权抵押贷款融资，以保障农民兴办各种产业的资金需求，这就是安居乐业扶贫开发工程实质内涵的核心。

    安居乐业工程的必要性与可行性分析  安居乐业扶贫开发工程是统筹城乡发展和协调区域发展的一个最佳平台，也是建设和谐社会的必然要求。一是实施安居乐业扶贫开发工程不仅可以有效缓解扶贫资源供需矛盾，而且还可以解决过去扶贫对象难以瞄准的难题。二是实施安居乐业扶贫开发工程有利于农业人口安全有序向城镇迁徙和转移，为实施产业化扶贫奠定前提基础条件。三是安居乐业扶贫开发工程具有很强的实际可操作性。片区开发、整村推进是由多个具体的安居乐业工程所组成，或者说安居乐业工程是片区开发和整村推进的具体着眼点，其他具体目标任务都是与之相配套——安居乐业工程是扶贫开发的轴心。

    安居乐业扶贫开发工程的实施涉及到众多部门并跨地区的利益调整，也还会触及到个别部门的直接利益，各级的扶贫开发主管部门须对此作出决策、建议和要求。