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乡村治理是一道绕不过的坎


 

  在经济发达的村庄,如果不实现治理结构的现代化转型,它们在一段时期的繁荣后,将陷入“越发展、越麻烦”的困境。

  60多年前,中国共产党通过在村庄建立党支部,重构农村政治秩序,取得对基层的领导权和控制权。

  30多年前的十一届三中全会,则开启了农村改革大幕,在坚持土地集体所有制和保持党支部对村庄领导地位的前提下,通过土地所有权与使用权的分离,调动起几亿农民的生产积极性,换来农村相当一段时期的发展与繁荣。

  自那以后,先是农村的结构变革,继之是农村人口与劳动力从乡村向城镇、从内地向沿海的大规模流动,以集体所有制和党支部为治理中枢的村庄治理结构,面临挑战越来越大,如何建立转型时期的农村治理方式,成为中国这样一个农民人口大国亟待解决的问题。

  刚刚闭幕的中共十八届三中全会,创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标,农村治理问题是实现这一目标的关键。

  我对中国农村治理问题的关注,始于对广东南海的追踪研究。从上世纪90年代初开始,我就一直在关注南海的走向,差不多每年要到那里几次。起初是为那里农民首创的农村土地股份合作制所吸引,以此引发对中国乡村工业化道路的思考。在全国工业化、城镇化不断蔓延的大势下,南海地方政府通过“三区”规划,允许农民以部分集体土地参与工业化,将土地非农化的租金收入留在集体内部,并辅之以土地股份合作制的安排,将农民农地承包权转化为股权,让每个集体成员分享土地收益,增加了农民收入,避免了全国其他地方城镇化进程越快、农民失地和城乡收入差距越大的尴尬。

  但是,到了上世纪90年代末期,这套制度安排的缺陷开始露出苗头。既然农民分红的股权是由承包经营权转化而来,而承包经营权又是以成员权为基础,这就意味着土地股份合作制承继了集体所有制的基本内核,即只要是集体组织的合法成员,就可以“集体资产,人人有份”。这样问题就出来了,由于集体所有制是一个人口变动的集合,成员资格会随人口增减而不断发生变化,从而带来土地股份分红权的调整,对土地利益的诉求自然发生变化。

  由此,南海开始是出现了近4万外嫁女在原村丧失分红权、在嫁入村得不到土地承包权的现象,引发群体性事件。在地方政府干预下,这些外嫁女得以在原村继续参与分红,终得以平息。近几年来,随着“三旧改造”(旧厂房、旧村庄、旧物业)的推进,集体土地价值大幅攀升,南海又有近4万个曾经在村庄拥有成员权、后来因各种政策转为非农户籍的人回来索要分红权,就我知道的情况,地方政府为了维稳,准备以“人民内部矛盾、人民币解决”的方式予以了断。

  后来我在全国其他发达农区及城市郊区调查发现,南海因集体成员权引发的分红争端根本不是个案,而带有很大的普遍性,且引发的社会问题还有延伸之势。

  随着城镇化的推进,大量外地人口已经在异地安营扎寨多年。他们当初进村时,因为不是本村村民,不会提出“过分”要求,但是,八年、十年、甚至更长时间后,他们也参与了村庄公共品的投入和秩序的重建,也成为村庄建设的“一份子”,未来土地的升值在道理上也有他们的贡献,谁能保证他们就不提出分红权的要求?到那时,村庄的分红困境岂不会越陷越深?

  事实上,村庄治理不仅仅受集体组织成员权问题困扰,更大的问题还有对集体资产权力的争夺。尤其是在集体资产不断增值后,如何形成对集体资产使用与分配的制衡,成为大多数发达农区和城郊村庄面对的棘手问题。

  当初,南海在推行土地股份制改造时,为了防止村干部权力过大,也成立过董事会、理事会、监事会等现代意义的治理结构。其他各地经济发达些的村庄,也建立过类似的治理结构。但事实证明,这套架构在现行的法律和政治环境形成的“党支部领导下的集体经济组织”权力配置下,基本形同虚设。在珠三角大多数村庄,基本是党支部书记控制着集体土地和厂房的出租,村主任就是一个执行经理,负责具体事务。

  随着工业化和城镇化的快速推进,很多集体资产迅速膨胀,且规模巨大。发达农区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还雄厚。这样,更大的问题就来了:一些村支书因为权力过大,在土地和厂房出租中“出事”的案例增多;村民对村委会的不信任增加;土地租赁市场的灰色导致租金停滞不前;土地租金福利化倾向越来越明显,每次村两委换届选举时明争暗斗加剧,村庄内部矛盾加深,“村庄政治”对“村庄经济”的制约越来越大,甚至已经严重影响农村社会稳定与和谐。


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