马晓河

    从60年农村制度变迁看，我国土地制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革。这次制度变迁，极大地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，增加和保障了解放初期的农产品供给。二是20世纪50年代中期，通过合作化和人民公社化运动，将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制。由于这次制度变迁操之过急，违背农民意愿，抑制了农村生产力，伤害了农民的积极性，使农业乃至国民经济走向崩溃的边缘。三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地的使用权承包给农民，实行土地家庭承包经营体制。由于这次制度变迁是农民自主选择，重新释放了农村生产潜力，调动了农民的积极性，大大丰富了农产品的供给，有力地支持了改革开放。

    谨防出现“三无”农民

    改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要，促进农村乃至国民经济的发展。但是，在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地所有权、使用权、交易权、收益权。在土地的征占用方面，农村集体所有土地必须通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，农民虽然是农村集体土地的所有者，由于土地的集体所有权被虚化，农民人人都是所有者，但人人实际上都不是所有者。在此情况下，农民和农村集体组织不是农村集体土地市场交易的主体，根本无法进入土地交易市场。因此，土地卖给谁，价格是多少，收益如何分配，完全不由农民说了算。在这种制度安排下，农民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民所得只有很少一部分；另外，由于土地开发增值利益的极大诱惑，许多地方还出现了先占后批、少批多占、不批乱占土地的现象。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，导致这部分人变成真正的“三无农民”。在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，为了招商引资还强制推行土地流转。在近几年的“增减挂钩”试点中，一些地区任意扩大试点范围，超额使用“增减挂钩”试点面积，还有的地区以损害农民权益搞“增减挂钩”。所有这些都侵害了农民应有的土地权利。

    不同的改革主张

    面对当前农村土地征占用和流转过程中存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有国有化主张的，有私有化主张的，也有主张保持现有土地集体所有产权不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。不少主张国有化的研究者认为，土地所有权收归国有，并使土地所有权纯粹形式化，在此产权架构下实行“国有民营”，明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。他们认为，在土地国有民营制度下，只要土地租赁期限长，经营者就不会因为没有土地所有权而在经营上受到限制。主张土地私有化的人认为，目前世界上有100多个国家实行土地私有制，土地私有制在世界历史上并没有影响工业化和国家现代化建设，也没有造成农村的动荡。如果土地私有化了，如果农民要弃农进城或从事他业，可以卖掉土地，不但是一笔收入，而且也是一笔资本。主张保持现有土地集体所有产权不变的人认为，土地集体所有已经实行了很长时间，即使实行了土地私有，也无法有效解决当前土地经营中存在的诸多难题。持这种观点的人认为，土地改革必须进一步强化农民的土地权利，赋予农民明确的、永久的、完整的土地用益物权。

    土地利用制度改革重点

    笔者持有另外一种观点，在当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地享有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几方面展开：