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积极稳妥推进城镇化进程


    本报特约评论员刘振伟

    党的十七届三中全会提出,坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,形成城镇化和新农村建设互促共进机制。“十二五”规划提出,“优化城市化布局和形态,加强城镇化管理,不断提升城镇化的质量和水平。”准确把握中国特色城镇化道路的精神实质,,需要更加注重构建城镇化战略布局,更加注重城镇化发展的质量和效率,更加注重中小城市和小城镇发展,更加注重城镇化与新农村建设互促互进机制的形成。

    一、我国城镇化具有鲜明的阶段性特征

    经过几十年的发展,我国城镇

    化取得了长足进步。目前有设市城市655个,其中特大城市122个(人口超过400万的超大城市13个)、大城市118个、中等城市151个、小城市264个;建制镇19234个。城镇化率从1978年的17.9%提高到2010年的47.5%,年均提高0.93个百分点。目前,我国城镇化水平已接近中等收入国家城市化平均水平,长期存在的城镇化滞后于工业化的状况开始扭转。

    我国城镇化进程具有鲜明的阶段性特征:一是改革开放初期至20世纪90年代初期。随着农村改革的深化,乡镇企业异军突起,农村富余劳动力就地转移,“离土不离乡”成为我国城镇化发展的主要形式,这一时期我国城镇化率年均提高0.65个百分点,打破了城镇化水平长期徘徊乃至逆向发展的坚冰。二是20世纪90年代中期至2010年。随着经济体制改革深化,依托大城市和沿海地区吸纳农民工流动就业,成为我国城镇化发展的主要形式,这一时期城镇化率年均提高1.25个百分点,是我国城镇化发展最快、转移农村人口最多的时期。三是自“十二五”规划起的未来20年。这一阶段,我国城镇化发展将出现新趋势,城市群、城市圈和小城镇将成为吸纳农村人口的重要两极。经过30年改革开放,一些具有区位和产业优势的地区,已逐步形成相对集中的城市群、城市圈,如环渤海、长三角、珠三角三大城市群以不足4%的国土面积,聚集了全国18%的人口,实现了全国40%的国内生产总值。这些地区以及其他大城市群周边地区,将是今后统筹城乡发展的重点地区,城镇化水平将有一个量和质的同步提高。另一极是小城镇。目前小城镇人口占城镇总人口的45%以上,小城镇企业创造的税收占全国地方税收总额的四分之一以上,人口、产业和财政聚集效应正在逐步显现,随着国家政策的倾斜,小城镇将成为城镇化进程中的重要一极。

    上述三个阶段中,前两个阶段约30年时间,主要是通过农村富余劳动力转移,为工业化提供廉价劳动力,工业化带动了城镇化。正在进行中的第三个阶段,约20年时间,则是要通过城镇化解决农村人口的市民化问题。可以说,前两个阶段是农村支持城市,农业支持工业。第三个阶段,则是转向城市支持农村,工业反哺农业。第三阶段是攻坚阶段,涉及的多是体制、机制问题,比前两个阶段难度更大,任务更艰巨,但如果政策对头,效果会更加明显。我国用50多年时间,走过国外需要百年才能完成的城镇化历程,将在中国历史上写下彪炳青史的一页。

    二、“十二五”城镇化发展要处理好三个关系

    我国城镇化水平的提高超出预期,已成为经济增长的引擎,这是有目共睹的,但增长质量不高的问题同时存在。

    主要表现为:一是一些一线和中心城市的宜居、生态功能退化。由于人口规模快速膨胀,人口聚集过于集中,基础设施、公共服务增长不同步,交通、住房、公共服务不堪重负。有些城市的水、电、气、热、煤等供应常年紧张运行,资源承载能力逼近极限,城市的生态功能弱化。二是城市建设规划稳定性差。一些城市功能定位不清,同构性竞争导致重复建设。一些城市规划修编占地过多,用地扩张和耗费资源过度,集约化程度低。三是公共服务二元结构特征明显。不少农村人口进城后的居住、生活条件较差,社会保障制度不完善。这部分人群基本集中在城乡结合部,由于基础设施建设滞后,公共服务出现缺口,一部分成为城市的边缘群体。四是社会管理滞后。面对庞大的流动人口,在社会管理和公共服务方面还没有行之有效的对策,基础管理工作薄弱。

    “十二五”时期的城镇化发展,要认真总结过去城镇化发展的经验教训,妥善处理好“三个关系”:一是处理好大城市规模扩张与提高增长质量的关系,更加注重城镇化发展的质量和效率。我国的一线城市和中心城市,要坚决遏制城市发展中的“马太效应”,不能再走“摊大饼”式的外延扩张和人口无序增长的发展道路,而要重视内涵式增长,在加强公共服务设施建设,完善社会管理,提高城市化质量上狠下功夫。大城市发展应与区域经济发展水平相适应,与区域的资源、环境条件相适应,要着力提高单位土地的人口承载能力及集约化水平。二是处理好大城市发展与中小城市、小城镇建设的关系,更加注重推动中小城市和小城镇发展。中小城市和小城镇是联结农村和大城市的桥梁纽带,在城镇化和社会主义新农村建设进程中担负着双重职责。大城市应加快实现经济结构优化升级和增长方式转变,把高新科技、优质高等教育、先进文化、医疗卫生、金融服务、战略性新兴产业以及高端制造业等作为发展重点,其他产业则可有步骤地向中小城市和小城镇转移,中小城市和小城镇应抓住产业转移的有利时机,科学、均衡布局并聚集产业,构建发展平台。三是处理好城镇化与社会主义新农村建设的关系,更加注重城镇化和新农村建设互促互进机制的形成。坚持城乡统筹发展,建立城镇化与新农村建设互促共进的新型城乡关系,使广大人民共享城镇化成果。要把城镇化和新农村建设结合起来,积极推进基本公共服务均等化,同步提升城镇和乡村现代化水平。防止在推进城镇化过程中忽视新农村建设,使城乡差距和收入差距继续扩大。加强城镇化过程中的土地管理,保护农民合法的土地权益,不以牺牲农业、农村和农民利益为代价推动城镇化。


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