2007年12月8-9日,中国(海南)改革发展研究院举办"新阶段的中国农村综合改革"国际研讨会,来自中央涉农部、委、办和科研院所,22个省(市、自治区)涉农部门和政策研究机构的官员、专家学者,以及挪威从事农村发展政策研究的官员和专家,共200余人参加了会议。结合中国(海南)改革发展研究院已有研究成果和此次会议的专家观点,提出本建议。

        把统筹城乡发展作为新阶段农村综合改革的基本目标

        1. 新阶段农村综合改革的实质是构建"城市支持农村、工业反哺农业"的长效机制。

        农村税费改革之后,我国于2005年开始部署以农村义务教育、乡镇机构和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革。从近两年的实践看,全部免除了农村义务教育阶段的学杂费,向实行免费义务教育迈出了关键步伐,乡镇机构和县乡财政管理体制改革也做了重要探索。但总的来看,当前的农村综合改革与统筹城乡发展的现实需求还有很大的差距:

        一是尽管财政支农资金的绝对量在增加,但整个财政支出的比例在下降,财政向农村倾斜的长效机制并未建立起来;二是建设现代农业的目标已经提出来,但与现代农业相适应的健全的市场结构、土地制度、金融支持制度建设还比较滞后;三是由于城乡二元的公共服务制度安排,农民和农民工在市场竞争中处于弱势地位,城乡居民收入分配差距仍呈现进一步拉大的趋势;四是尽管在中央层面把农村工作放在首位,但由于中央地方关系尚未理顺,涉农机构和政策缺乏整合和统一规划,影响了政策执行的力度。为此,新阶段农村综合改革应当按照构建"城市支持农村、工业反哺农业"的要求,在经济体制、社会体制、行政管理体制等方面破题。

        2. 新阶段的农村综合改革,既需要进一步推进农村市场化进程,也需要加快建立农村公共服务体制。

        与改革开放初期的农村改革不同,新阶段的农村综合改革是在我国建立市场经济体制框架大背景下的改革,"城市支持农村、工业反哺农业"重在通过系统的制度安排来实现。

        一方面,要通过进一步的农村市场化改革,确立城乡居民在市场竞争中的平等地位,解决过程公平或程序公平问题。新阶段的农村市场化要在城乡大市场对接方面有所突破:一是健全农产品流通体系,解决农户与大市场对接过程中利益受损的问题;二是解决农村土地产权主体虚置,农民难以获得财产性收入,难以灵活地实现农业产业组织创新的问题;三是建立适应农业发展需求的金融体系;四是解决农民工与城市居民同工同酬,消除就业歧视的问题;五是农业是弱势产业,应当按照国际惯例建立系统农业支持保护的政策体系。

        另一方面,通过建立城乡统一的公共服务体制,确立城乡居民在基本生存、发展权方面的平等地位,以此来解决起点公平的问题。农民和农民工获得与城市居民平等的社会角色,关键在于城乡居民在公共服务方面的制度平等。目前,许多地方在探索城乡统一的户籍制度,但如果不解决农村和农民工的基本公共服务问题,城乡户籍制度统一就只能是形式上的,不能从根本上解决权利平等的问题。为此,新阶段的农村综合改革还要从城乡制度统一入手,缩小城乡居民在义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等方面的差距。

        3. 统筹规划,深化和拓宽新阶段农村综合改革的基本内容。

        当前,我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新阶段。在这样一个发展新阶段,城镇和工业发展加速的势头很迅猛,总体上在与国际接轨,向信息化时代迈进,而农村还保留着某些原始的生产方式和生活方式。如果没有系统的规划和安排,城乡之间的差距会越拉越大,农村最终会边缘化。面对统筹城乡发展的巨大压力,新阶段的农村综合改革的视野还不宜过窄,尤其是不能就农村而论农村,而是要从整个国家发展战略来考虑,从整个上层建筑的变革和调整来考虑,从工业化、城镇化的趋势来考虑。在过去的几年中,我国农村综合改革选择了免除义务教育阶段学杂费这些比较有条件做的事情,很快取得了实际效果,但在乡镇机构改革、县乡财政体制改革等方面尚处于探索阶段。这些问题的最终解决虽然在很大程度上取决于基层政府变革的实际效果,但更重要的是还涉及到中央地方关系、整个公共财政体制框架的建设,涉及到自上而下涉农机构的统筹安排。因此,要充分认识到新阶段农村综合改革的复杂性,制定长期规划,上下联动、综合配套、循序渐进地推进。