张云华

    编者按：农业部软科学委员会是组织开展多部门、跨学科、综合性软科学研究，为宏观决策服务的部属参谋咨询机构。近年来，农业部软科学委员会每年都围绕农业农村改革发展的重大问题，及时组织社会各方面力量开展研究，形成了一大批具有前瞻性、战略性和操作性的研究成果，为服务决策、推动农业农村经济持续健康发展提供了重要的政策理论支撑。为更好地发挥农业部软科学研究成果的作用，本版特开设“农业部软科学成果选粹”专栏，将陆续选登一批具有较高理论水平和实践价值的优秀成果，供大家研究“三农”问题时参考。

    统筹城乡发展是解决我国“三农”问题全面建设小康社会的根本要求，统筹城乡发展的核心是提高农民收入与改善农民生活，缩小城乡居民收入与生活差距，而农民土地权益问题则是统筹城乡发展的关键。关于统筹城乡发展中农民土地权益保护，有一些亟待明确的重要理论与政策问题需要讨论，主要有：农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障、农民能不能带着土地权利进城做市民、农民对农村整理节约出的建设用地是否享有收益权、土地补偿以农业产值为计算依据是否合理，等等。理清这些问题，对于农民土地权益保护这一课题具有重要意义。

    农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障

    从古至今，土地都是农民最重要的保障条件，土地也一直被视为是具有基本而重要的保障功能。那么，土地被征用后，农民的保障问题也就成为农民土地权益的一个不可或缺的内容。近几年，不少地方都在推动“土地换社保”工作，相比以往的征地不考虑农民社保，这种做法具有明显的进步性。但是，“土地换社保”还需要回答的一个问题是，农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障？土地被征用与失地农民社会保障的关系是什么？

    《土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”2007年3月通过的《物权法》重述了《土地管理法》的以上三类补偿，并在此基础上更进了一步，《物权法》第42条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”对于被征地农民的土地权益，《物权法》相比《土地管理法》有明显进步，明确了征收土地不仅要按照被征收土地的原用途给予补偿，不仅要给予“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”这三类征地补偿，还要“安排被征地农民的社会保障费用”，实际上就是增加了征地补偿的第四类型——被征地农民的社会保障费用，让被征地农民享有社会保障权益。但由于缺乏权威的、统一的操作性条款，各地在征地补偿与社保费用方面多是各行其是，与物权法要求相去甚远。

    在此，需要明确的几个问题是：第一，社保权利是我国社会主义制度下农民天生就应该享有的，农民社会保障并不是必须用失去土地为代价才可以“换”来的，我国的法律和政策上从未将二者挂钩。我国正在建立的农村社会保障体系是全体农民都应享有的权利，并不以农民交出土地为条件。第二，给予被征地农民的“前三类土地原用途补偿”是用来补偿农民的农业等损失并用来安置农民正常生活的，与“社会保障费用”是加法逻辑，而不是等同逻辑，不是合二为一的关系。不能直接截留被征地农民补偿费用转为社保费用。

    农民能不能带着土地权利做市民

    城镇的扩张与农村的撤并是我国城镇化过程中的必然现象，在此过程中，也必然有许多农村居民转变为城镇居民，按照我国城乡二元管理体制，也就是有许多农民要转变为市民。在农民转变为市民的过程中，如何妥善处置农民的土地以及农民的集体资产，维护农民的土地权利，进一步深化农村集体经济产权制度改革，推进城乡一体化进程，使城市的良性扩张和农村的有序撤退互补共荣，使城乡两种完全不同的管理体制并轨，是各级政府尤其是城市政府必须认真面对的重大问题。在我国许多城郊地区，比较通行的做法是，征用农村土地给予农民补偿后，将农民的身份转换为市民。然而，多数情况下，这种身份的转变也只是名义上的，这些转为市民的农民在医疗保障、养老保障等方面与原有城镇市民还是并不相同、很有差距。更为重要的是，众多失地农民在转变为市民后失去了赖以生存的土地，失去了他所拥有的土地权利，除了获得并不算高的补偿外，就是拿到了一纸市民身份，别无其他。因此，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和些许失地补偿是不公平的。也有做的比较好的实例，北京市朝阳区在进行集体资产处置过程中，除去个别村国家征用的土地外，没有改变集体土地的产权属性，保证了农民对集体土地和资产的收益权，处置过程充分发扬民主，尊重农民意愿，保证信息透明公开，让广大农民既当了市民也保有了土地权利。