何兰生

    温家宝总理在2011年底召开的中央农村工作会议上明确指出，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。他强调，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，2012年一定要出台相应法规。

    在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之后，总理的讲话又明确了农村征地制度改革的核心点和关键处，提出了路线图和时间表。这体现了中央对于保护农民土地财产权利不仅具有坚定决心，也有制度设计上的清晰路径。

    农民的土地财产权是法律赋予农民的合法权利。承包法明确规定农民承包地经营权“长久不变”，农民的宅基地是农民祖祖辈辈安身立命之所，其使用权是农民代代相传的权利，可以说是农民家园的家园。但很多地方，为了快速发展城镇化，总是从最能降低发展成本的土地上切入，通过低价征占农地来获得土地的增值收益，有的地方在这方面已经形成了一种惯性，甚至沦为“土地财政”，可称之为“土地依赖”。对这些地方的主政者来说，这样做，可能获得了快速的发展，增加了政绩的亮色和财政的宽裕，有了办大事、做更多公共服务的底气和能力，这当然在一定时期内对一个地方的发展和百姓生活的改善有益，在经济发展初期，这也许还是一种无奈的选择。但是在经济发展水平有了很大提高的情况下，继续依赖于这种“土地依赖”，恐怕就难以为继了。按照成本效益核算理论，任何事的成功所付出的总成本是固定的，经济的成本降低了，一定会在政治、道德、文化等社会成本的增加上体现出来。一些地方依赖剥夺农民土地财产权利来获得发展的成本优势，单纯从经济上来看，确实有了一份漂亮的成绩单，也让人觉得这个地方发展得很快，这个地方的主政者有能力干大事。但是，靠侵害、剥夺农民的土地财产权利获得的发展，必然不是可持续发展，更称不上是科学发展。一方面，农民的土地财产权利受到侵害，必然引起农民反弹，造成强烈社会反响，对社会和谐稳定造成不利影响，使社会付出更多的行政成本和政治成本。另一方面，农民的权益蒙受损失，固然是农民家庭的经济损失，也必然降低了农村的整体支付能力，对扩大农村内需形成反向作用，对这个地方经济内生力量的培育和永续发展不利。所以，对社会整体来说，这样的一时一地的发展，多少有些得不偿失。

    要想切实保障农民的土地财产权利，首先必须进一步明确农民是土地财产权的法律主体。无论是承包地的经营权，还是宅基地的使用权，都是物权法规定的用益物权，都受到物权法的保护。任何人包括政府要想获得农民拥有使用权的土地，必须以协议的形式获得，必须以市场议价手段和让农民满意的结果来获得权利的渡让。虽然农村的土地是集体所有，并没有赋予农村基层组织和集体负责人处置农地的权力，绝不能让乡镇村干部未经农民同意、以集体的名义来处置农地，也不能因为农民进城务工、甚至长时间不回来了，就以其承包地不再是生产工具和生活保障的理由来收回，或者以村庄整治、新农村建设、农房长期空置等理由侵害他们拥有的宅基地使用权。其次，要让农民获得土地财产权利的增值收益。对于农地在征收后进入市场实现的涨价效益的分配，应该实行与城市土地征收同等的权利，要让农民更大比例地分享到土地的增值收益。这对于推进城镇化的可持续发展和新农村建设、对推进“三化同步”都很有助益。第三，要把农民的土地财产权利以专门的法律法规明确下来。这不仅是以法律法规的神圣性、权威性和强制性来强化对农民土地财产权利的保护，同时也是对政府行政的法律约束、对政府权力界限的明确划定、对公权挤压私权的提前设防。最后，维护农民土地财产权利也要充分尊重考虑少数人的权利。不能以为民做主的思维来开展工作，不能以维护农民的长远利益、整体利益的理由，来减少对农民当前利益、个体利益的尊重，要在兼顾当前和长远上求得平衡、在尊重整体和个体上获得和谐，既要体现多数人的意愿，也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。要让主动放弃土地和被动失去土地的农民都能获得满意的收益、满意的安置和满意的权利实现。