关于被征地后丧失基本保障和发展权无法有效落实问题。计划经济年代将人口从户籍上分为“城市户口”和“农业户口”，政府根据宪法和土地法这一“计划身份”特征，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，很好地实现了发展权的置换，这是以往我国征地工作能够顺利推进的主要条件。在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地仍是农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的最根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料、丧失发展权的危机。农民失地后，给予的补偿，必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能。而现在大部分征地项目仅是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境，这是造成当前征地矛盾频发的症结所在。

    记者：征地制度将如何改革？这项改革应如何维护好被征地农民的合法权益？

    严之尧：征地制度改革必须以胡锦涛总书记“切实维护群众土地合法权益”、“维护被征地农民合法权益”为出发点和落脚点，最终目标应该是：明晰和完善农民集体土地产权体系，以合理的补偿标准实现土地产权的转移，切实维护农民的发展权，有效保障合理的经济社会建设用地需求。

    征地制度改革的关键，是要在土地使用中实现社会效益和土地权益人利益的最大化。

    首先按照土地权益人利益不受损、发展权有保障的原则，完善征地制度。

    一要实行“留地安置”、“换地安置”。即在征用土地范围内给被征地农民配置或者留用相应的建设用地，或将适当位置的土地与农民置换，作为农民生产发展用地。以保留一定比例的集体建设用地给被征地农民的方式缩小征地范围；二要在符合相关法规、规划和土地用途管制的前提下，按照市场评估地价，依法履行农村土地非农购置与出让，做好土地价值尤其增值部分的剥离与分割，运用市场机制促进城乡建设用地的优化配置，确保土地权益人利益不受损；三要严格按照十七届三中全会中提出的城乡同地同价同权，建立城乡统一的土地市场的指导思想，允许农村集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益，可以通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力。允许城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存，并应在《宪法》和《土地管理法》修订中逐步统一。

    其次鼓励推进多元化征地补偿机制探索，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。

    在尊重农民意愿的前提下，除了采取货币和“留地安置”、“换地安置”补偿外，还要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。政府要根据社会经济发展的状况积极引导、组织、培育农村经济组织，针对适宜农村集体经济组织的产业项目制定倾斜政策，实现由农民单体发展向农民群体协同联动发展的转变，让被征地农民参与社会生产环节，从空间上积极引导集聚发展。要以地方法规的形式，明确给“留用地”“置换地”配套相应的商业机会，以及将老百姓能够经营好、有稳定收入、风险小的发展机会交由村民经济组织经营，如：房屋出租、绿化工程、填方工程、出租车、石料厂、混凝土搅拌等技术含量比较低的项目，保障他们获取持续稳定收益，充分分享工业化与城镇化的成果。

    另外要借鉴国际成功经验，推进征地改革综合配套体系建设。

    “不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”，是中央精神的根本要求，也是市场化改革的基本准则。推进征地制度改革，着力点在于：一是以土地价格的形成理论为指导，构建新同地同价同权体系，对被征集体土地所有人的各项权利的内在价值、对因规划用途管制和公共设施建设辐射带来的土地增值等均进行全面核算，严格细化征地补偿标准。二是完善征地程序，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，择机在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度。三是构筑征地共同责任机制，明确对政府、国土管理部门、农民集体、农民个人等不同主体在征地前中后各环节的法律责任，推进基层治理结构健全化。四是从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发，明确差别化不动产税费基准、水平和范围等，逐步缩小征地范围。