据第二次全国土地调查，2012年底我国耕地面积为20.27亿亩，但适宜稳定利用的耕地只有18亿多亩。据 有关方面统计，2012年底我国常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率为35.29%，进城农业转移人口总量约为2.34亿人。有关研究预 测，我国人口峰值约为15亿人，常住人口城镇化率在高峰时期将达到70%左右。据此推算，到我国常住人口城镇化率的高峰时期，还将有大约3.4亿农业转移 人口成为城镇常住人口。

　　《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和一些地方实践均提出，城镇人口密度控制在人均100平方米 以内，即每平方公里1万人以上。根据有关资料，2011年，我国城镇建成区人口密度为7300人/平方公里；城镇常住人口为69079万人。据此推 算，2011年城镇建成区面积为94629平方公里。如果采取内部挖潜措施，将建成区人口密度提高到1万人/平方公里，则可以新增容纳25550万人，未 来3.4亿新进入城镇农业转移人口需要新增建设用地的只有8450万人，约需新增建设用地8450平方公里，即1267.5万亩土地。当然，除此以外，原 城镇居民人口自然增长以及铁路、公路、机场、水利等城镇以外的其他基础设施建设也需要新增建设用地。

　　为了解决好新增建设用地与耕地保护的矛盾，国家实施了耕地占补平衡政策，即建设占用了多少耕地，则必须通过各 种方式补充多少耕地。占补平衡的方式主要包括耕地后备资源（荒地）的开发、农村宅基地和建设用地的复垦等。据国土资源部2011年提供的资料，尽管分布不 均衡，但我国可开发的耕地后备资源约有500万公顷（约7500万亩）。3从山东、河南等一些地方的探索看，通过迁村并点、对农村宅基地和建设用地进行复 垦，是实现耕地占补平衡的重要方式。2005年，我国农村居民点用地高达16.4万平方公里，人均用地185平方米。假定村庄整治、迁村并点后的农村社区 人口密度也为每平方公里1万人，即使不考虑农村常住人口的减少，也可腾出农村居民点用地约7.5万平方公里，即1.125亿亩土地。

　　根据以上分析，可以看出：（1）只要现行政策得到落实，通过城镇现有建设用地的集约利用以及开发耕地后备资 源，在无须采取迁村并点、土地复垦措施情况下，就能够守住18亿亩耕地红线。（2）无论农民工全家进城落户后是否交回土地承包经营权，只要依法严格耕地使 用性质管理，则都不会影响耕地数量的增减，而只会影响耕地承包经营权的归属。不过，如果允许农民工全家进城落户后继续保留土地承包经营权，那么应同时规定 其应当依法流转、不得撂荒。（3）即使规定农民工全家进城落户后可以保留宅基地使用权，也不会影响未来在必要时通过迁村并点、土地复垦措施增加耕地面积。 因为宅基地使用权的归属，原则上不直接影响迁村并点、土地复垦的合理实施，实际上，目前各地实施的迁村并点、土地复垦，其实施主体和实施对象都是拥有宅基 地使用权的农民，复垦后的土地使用权也仍然归其所有。不过，需要同时规定进城落户的农民工家庭在当地实施迁村并点、土地复垦时，应当与当地农民履行同等的 支持、配合义务，也享有同等的权利。

　　三、对社会稳定的影响

　　（一）进城落户农民工家庭的“退路”问题

　　多数经济学家对中国未来至少20年内的经济持续较快发展是有信心的，中国的失业率也长期处于4%-5%的较低 水平，社会保障制度已经建立并正在不断完善，因此，城镇常住人口的吃穿用行等基本生活是能够得到保障的。但是，农民工住房存在很大问题。目前，外出农民工 中只有不到1%的已经购房，不到14%的独立租房，其他人通过与他人合租、居住在用人单位宿舍或工作场所等方式解决居住问题。因此，如果规定交回土地物 权，一旦发生类似2008年国际金融危机冲击的情形，大量农民工家庭可能在城镇“居无定所”，严重影响社会稳定。如果规定其可以保留土地物权，必要时回到 农村老家，则可以让其在城乡之间“进退有路”，促进社会稳定。

　　（二）以往进城落户农民工家庭“找后账”问题

　　目前一些地方已经有部分农民工全家进城落户，其中多数地方依法要求其向农村集体组织交回了土地物权。今后如果 规定可以保留土地物权，是否会引起这个群体“找后账”？这主要取决于这一群体法治理念的普及程度、生活现状以及群体的规模。由于目前已进城落户且交回了土 地物权的农民工家庭群体规模不大，往往经济条件较好，具有一定的综合素质和法治理念，因此，其“找后账”的可能性较低。当然，如果规定交回土地物权，则会 消除其“找后账”的可能性。