扶贫贷款等政策性金融有所改进，但改革仍需深化，效果仍有待改善。当前农村金融带有明显的“扶强”特性，对中低收入农户，对欠发达地区支持不足。金融机构“贷大不贷小”、“贷富不贷贫”、“进城不下乡”倾向明显，对欠发达地区、贫困地区和中低收入及贫困农户的金融服务存在诸多障碍和困难。近年来，中央政府在支持扶贫贷款方面，出台了一些政策，缓解了重点扶贫开发县中低收入和贫困农户的贷款难和资金渗漏、效率低下的问题，最突出的事例之一是从 2006年至今已在近万个贫困村开展了互助资金项目。中央财政为每个村投入15万元，由农户自愿组成互助组织，开展资金互助。不过从近期较大规模对该项目的调研情况看，项目较普遍的存在内外部管理不力、财务不健全、农户受益不均、可持续发展前途堪忧的问题。此外，公益性扶贫小额信贷组织仍未得到实质性的鼓励和支持，它们面临无适宜的合法身份，无制度性的融资渠道，无机构人员能力建设支持的“三无”发展瓶颈的制约。

　　其他问题还包括：农村金融基础设施建设滞后，农村金融生态环境不完善；农业保险仍处于初级阶段成效不显著；监管体系不适应金融需求和机构多层次的要求；等等。

　　深化农村金融改革应有的若干举措

　　记者：在下一步的改革中，如何贯彻“立足服务‘三农’和县域，建立以商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的融资主体，以农业保险为保障，多种融资手段并用，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全、多层次、广覆盖、普惠性、可持续发展的完整农村金融体系”的基本思路？
杜晓山：农村县域金融总体上处于弱势地位，特别需要加大政策扶持力度和深化改革创新强度，研究建立具有正向激励作用和约束机制的长效制度。加快建立中央与地方政府相配合、财税政策与货币政策、监管政策和其他政策相协调的长效扶持机制。区别对待不同地区的特殊情况，对贫困地区和少数民族地区实行特殊政策。坚持科学公平，对所有涉及农村金融业务（而非机构）实行同一扶持标准，针对农信社和不同类型农村金融等小机构的现实情况，采取特殊的政策安排。

　　一、坚持农信社县级联社法人地位的长期稳定，省联社突出服务功能。农村金融体系需要多元化、多层次、全方位的金融服务，农信社属于中小银行，应有自己的定位和主攻方向，应与农行这样的大银行的定位有所区分。当然，不同的农信社自身也要遵循因地因社制宜，实事求是的原则。农信社应以多元化的服务满足农村金融中低端市场多元化的需求。从全国总体上看，我国缺少的是为农民和小企业服务的优质小银行，坚持农信社县级联社法人地位的长期稳定，有利于改善农户、小企业、县域和农村金融服务，有利于发展适度竞争的农村金融市场，有利于农信社发挥优势保证自身可持续发展。

　　我国当前有25个省（区）组建了省联社，省联社应按照银监会的要求，以市场化、服务型和符合现代金融企业制度为主导方向，努力打造为县域法人机构提供资金融通、信息技术、产品研发等金融服务平台。在组织形式上原则上不实行以省为单位的统一法人。

　　二、设法扭转农村资金外流，加强支农信贷资金投入。金融政策应该运用适当的经济、法律和行政手段强制和引导资金投入农村。国外一些国家也有这方面的政策法规和实践，而且总的说，效应是积极的、正面的。例如美国有《社区再投资法》，泰国、巴西、印度、马来西亚等国都要求商业银行，要将一定比例贷款投放农村。目前，人民银行、银监会印发《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》，应是向这方向努力，加大金融机构支农力度的一个举措，是值得欢迎的。但只能说走出了第一步，还远远不够。因为它还不是强制的，只是自愿、激励性的，并没有约束惩治手段，引导力不足，而且不包括农行、工行、邮储行等非县域法人金融机构。

　　三、争取尽早实现存款保险制度，完善金融机构市场退出机制。近期监管当局出台了对经营管理和业绩差的农信社的并购重组的政策，这是金融机构市场退出机制的一种形式，但它的约束机制仍不如存款保险制度。而且，从现实看，目前出台的对农信社6级社和5B级社的并购重组的政策还是令人感到力度不够，可能实际效果有限。