农村金融对构建城乡统筹协调发展和实现城乡经济一体化格局具有举足轻重的作用。经过多年的探索与不懈的努力，我国的农村金融改革和发展已取得了显著的成效，对农村经济发展发挥了重要的支撑和促进作用。日前，中国社科院农村发展所原副所长杜晓山研究员在接受记者采访时提出，应针对不同时期农村金融发展的重点，出台阶段性的特殊政策。应着力推进农村信用社、农业银行、邮储银行和农业发展银行等存量机构改革，发挥商业性、政策性支农大银行的作用，着重培育中小金融机构，积极开放县域金融市场，加快培育各类本土化的新型农村金融机构，推动民间金融的阳光化，构建适度竞争、多元化的农村金融市场。
农村金融改革发展状况

　　记者：党中央、国务院高度重视农村金融改革和发展，2004年以来7个中央一号文件，都对农村金融建设提出了明确要求。十七届三中全会提出了建立现代农村金融制度的要求和相关政策。请您谈谈自改革以来我国农村金融的发展变化。

　　杜晓山：从2003年开始，农村信用社改革逐步推开，其经营活力明显增强；2004年，农业发展银行调整职能范围，支农能力有所提升；2005 年，小额贷款公司开始试点，2008年后快速发展；2006年村镇银行等三类新型农村金融机构开始宣布试点并逐步在全国展开；邮储行获准成立，这些均属于 “增量”改革；2007年农业银行确立面向“三农”市场定位，重回县域市场。此外，农村保险、担保、征信、农产品期货等农村金融配套建设也在推进，农村金融产品和服务方式有所创新，金融服务覆盖面有所扩大。供给有所增加，竞争有所加强。

　　我国现有2070个县（市），95％的国土面积，近3/4的人口集中在县域，县域经济吸纳了65％的农村劳动力。2009年年末，全国县域银行业金融机构服务网点为12.8万个，占全国银行业金融机构网点总数的65.7％；县域贷款余额10.2万亿元，占全国金融机构各项贷款余额的1/4，涉农贷款余额9.14万亿元，占全国金融机构各项贷款余额的22.9％，其中农户贷款余额2.2万亿元。这些数字既说明已取得的成绩，也反映了我国县域金融与现代金融制度的要求相比，还有很大差距。农村金融仍是我国金融发展最薄弱的环节，探索农村金融的发展道路仍将是一项既紧迫又长期、复杂、艰巨的任务。

　　当前农村金融存在的主要问题

　　记者：您认为当前农村金融改革存在哪些问题？

　　杜晓山：尽管农村金融改革发展的思路和目标已基本确定，然而在一些具体的政策法规方面还欠缺，有些政策制度仍应调整完善。有些政策法规随形势的发展变化需进行调整修改，有些仍在探索中，还有些虽受到重视并予以制定，但实践贯彻上还有很大的距离，执行力差。
农民和微小企业贷款难仍未有效缓解。我国农民和微小企业贷款难是多数人的共识，但确切的数字，人们的判断差异较大。据银监会的统计，2007年来，我国有农户约2.3亿户，有贷款需求的农户约有1.2亿户，其中获得农信社小额信用贷款和农户联保贷款的农户数7800多万户，占全国农户总数的 33.2％。这两年来这一比例似乎变化不大。据调查，全国只有27％的农户能获得正规渠道贷款，在有金融需求的农户中，仍有40％以上不能获得正规信贷支持。至2010年3月末，银行业涉农贷款余额为95900亿元，约占所有金融机构全部贷款余额的23％，其中农户贷款余额为22201亿元，在全部涉农贷款比重不到20％，约占所有金融机构全部贷款余额的5.1％。这个数字几乎20年没有变化。

　　金融机构覆盖率低、竞争不足，农村金融机构和人员质量偏差，风险偏高。我国目前县域银行业金融机构网点数近13万个，比2004年减少了约 9400个。由于县域金融机构网点和从业人员的减少，县域经济获得金融服务力度不足，近年来县域金融覆盖水平虽有提高，而且各级政府和金融监管部门也在设法解决金融服务空白乡镇的问题，但截至2009年，仍有2792个乡镇没有金融网点，约占全国乡镇总数的7％，其中云、贵、川占了45％。只有一个网点的约8000多个乡镇，总体服务水平和竞争度均不足，但不排除低水平和恶性竞争现象。另外，农村金融机构和人员质量偏差，风险偏高。

　　农村贷款投放不足，“三农”金融服务较弱，农村资金外流仍然严重。据人民银行的统计，2007年全国县域信贷资金净流出1.2万亿元。银监会的统计表明，2008年县域银行业金融机构存贷比为53.6％，而城市地区存贷比为65.2％。2009年农信社系统存贷比为68％，农行县域网点存贷比为 39.33％，较全行平均水平低近20个百分点，邮储行和其他商行则更明显。从金融资金流出渠道看，主要是农村金融机构购买债券、拆借和上存资金等方式所造成的流出。一般说农村贷款交易成本高、风险大、收益低，农户和微小企业经济主体缺乏抵押担保品，一些地区的金融生态环境不够完善，借贷双方存在大量的信息不对称，借贷者“贷款难”和金融机构“难贷款”的两难现象并存，促成了农村资金的外流。

　　扶贫贷款等政策性金融有所改进，但改革仍需深化，效果仍有待改善。当前农村金融带有明显的“扶强”特性，对中低收入农户，对欠发达地区支持不足。金融机构“贷大不贷小”、“贷富不贷贫”、“进城不下乡”倾向明显，对欠发达地区、贫困地区和中低收入及贫困农户的金融服务存在诸多障碍和困难。近年来，中央政府在支持扶贫贷款方面，出台了一些政策，缓解了重点扶贫开发县中低收入和贫困农户的贷款难和资金渗漏、效率低下的问题，最突出的事例之一是从 2006年至今已在近万个贫困村开展了互助资金项目。中央财政为每个村投入15万元，由农户自愿组成互助组织，开展资金互助。不过从近期较大规模对该项目的调研情况看，项目较普遍的存在内外部管理不力、财务不健全、农户受益不均、可持续发展前途堪忧的问题。此外，公益性扶贫小额信贷组织仍未得到实质性的鼓励和支持，它们面临无适宜的合法身份，无制度性的融资渠道，无机构人员能力建设支持的“三无”发展瓶颈的制约。

　　其他问题还包括：农村金融基础设施建设滞后，农村金融生态环境不完善；农业保险仍处于初级阶段成效不显著；监管体系不适应金融需求和机构多层次的要求；等等。

　　深化农村金融改革应有的若干举措

　　记者：在下一步的改革中，如何贯彻“立足服务‘三农’和县域，建立以商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的融资主体，以农业保险为保障，多种融资手段并用，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全、多层次、广覆盖、普惠性、可持续发展的完整农村金融体系”的基本思路？
杜晓山：农村县域金融总体上处于弱势地位，特别需要加大政策扶持力度和深化改革创新强度，研究建立具有正向激励作用和约束机制的长效制度。加快建立中央与地方政府相配合、财税政策与货币政策、监管政策和其他政策相协调的长效扶持机制。区别对待不同地区的特殊情况，对贫困地区和少数民族地区实行特殊政策。坚持科学公平，对所有涉及农村金融业务（而非机构）实行同一扶持标准，针对农信社和不同类型农村金融等小机构的现实情况，采取特殊的政策安排。

　　一、坚持农信社县级联社法人地位的长期稳定，省联社突出服务功能。农村金融体系需要多元化、多层次、全方位的金融服务，农信社属于中小银行，应有自己的定位和主攻方向，应与农行这样的大银行的定位有所区分。当然，不同的农信社自身也要遵循因地因社制宜，实事求是的原则。农信社应以多元化的服务满足农村金融中低端市场多元化的需求。从全国总体上看，我国缺少的是为农民和小企业服务的优质小银行，坚持农信社县级联社法人地位的长期稳定，有利于改善农户、小企业、县域和农村金融服务，有利于发展适度竞争的农村金融市场，有利于农信社发挥优势保证自身可持续发展。

　　我国当前有25个省（区）组建了省联社，省联社应按照银监会的要求，以市场化、服务型和符合现代金融企业制度为主导方向，努力打造为县域法人机构提供资金融通、信息技术、产品研发等金融服务平台。在组织形式上原则上不实行以省为单位的统一法人。

　　二、设法扭转农村资金外流，加强支农信贷资金投入。金融政策应该运用适当的经济、法律和行政手段强制和引导资金投入农村。国外一些国家也有这方面的政策法规和实践，而且总的说，效应是积极的、正面的。例如美国有《社区再投资法》，泰国、巴西、印度、马来西亚等国都要求商业银行，要将一定比例贷款投放农村。目前，人民银行、银监会印发《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》，应是向这方向努力，加大金融机构支农力度的一个举措，是值得欢迎的。但只能说走出了第一步，还远远不够。因为它还不是强制的，只是自愿、激励性的，并没有约束惩治手段，引导力不足，而且不包括农行、工行、邮储行等非县域法人金融机构。

　　三、争取尽早实现存款保险制度，完善金融机构市场退出机制。近期监管当局出台了对经营管理和业绩差的农信社的并购重组的政策，这是金融机构市场退出机制的一种形式，但它的约束机制仍不如存款保险制度。而且，从现实看，目前出台的对农信社6级社和5B级社的并购重组的政策还是令人感到力度不够，可能实际效果有限。

　　存款保险制度能够发挥银行金融机构的承保能力，金融机构参加存款保险，将有利于保护存款人的利益，有利于形成有效的金融机构风险化解和市场退出机制。而且，存款保险的有限补偿制度，也有助于提高存款人的风险意识。该项制度，实际上已在我国讨论和策划多年，应尽早出台。

　　四、加快推进利率市场化进程，增强财税等政策支持金融机构力度。目前农村信用社60％以上贷款利率处于1.5~2.3倍基准利率之间，2005 年试点的7家小额贷款公司发放的加权利率为基准利率的3.03倍。利率的逐步放开，有利于建立公平、合理的农村金融格局，有利于金融机构根据成本覆盖风险原则，合理定价，实现自身财务可持续发展，也有利于增加支农资金供给，提高借贷者贷款的可获得性。应尽快放开利率限制，尤其是农信社贷款利上限，实现利率能覆盖经营风险和成本。

　　另一方面，为了使借贷者所实际承受的贷款利率不致过高，则需要采用增加金融机构适度竞争，增加金融供给和运用财税、货币、监管政策等相结合的方式支持农村金融机构，以降低它们的经营成本和提高它们的管理能力。

　　五、支持和扶持公益性扶贫小额信贷组织和贫困村资金互助项目的健康发展。对公益性扶贫小额信贷组织和贫困村资金互助项目这两类扶贫类小额信贷组织的支持扶持，有利于服务于欠发达和贫困地区和农村中低收入、贫困群体的普惠金融体系得以真正建立，应区别两类机构的具体情况，切实予以鼓励扶持。目前，推动这两类组织机构健康发展的具体政策措施是:借鉴孟加拉政府支持的著名批发小额信贷机构PKSF等的成功经验，中央财政可以设立一个2亿元的专项基金（未来可作为吸引其他资金的基础），委托涉农金融机构管理，组成由各相关人士参加的管理委员会，制定和实施相关的管理规定，即可有效缓解上述扶贫小额信贷组织的发展难题。

　　六、培育发展农业保险、期货市场，设立农业投资基金。发展农业保险，应加快推进农业保险的法律法规建设，进一步改进中央财政补贴办法；尽快解决农业保险的再保险问题；建立由中央政府、地方政府、保险企业共同参与的巨灾风险准备机制；增加农业保险公司的有效供给，支持专业农险公司和互助保险机构的发展；采取有效措施减少逆向选择和道德风险；等等。

　　加快发展农产品期货市场，有利于降低农业生产的市场风险，有利于形成公开透明和权威的定价机制，减少农产品价格波动对农民收入的影响。

　　研究设立农业产业投资基金，投资农业产业化，重点农业建设项目等。逐步形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。

　　七、实行分层分类和差异化监管制度，有效防控风险和促进农村金融发展。加强对县域银行业金融机构的审慎监管。针对农业和农村中小企业贷款的特点，对不同类型的金融机构探索建立差异化的监管政策、技术、手段和方法，设立科学的风险容忍安排和实施单独考核，建立尽职免责制度。加快构建小额贷款公司、公益性扶贫小额贷款组织、民间信用合作互助组织等机构的中央和地方分层分类监管体制机制。按照“谁审批设立、谁负责监管、谁处置风险”的原则，调动中央、省、地市和县级政府的积极性和责任感，防控风险和推动农村金融的活跃繁荣和健康发展。

　　杜晓山 中国社会科学院农村发展研究所原副所长、研究员、教授。兼任陕西省政府扶贫开发工作顾问、中国社会科学院扶贫领导小组副组长、中国社科院扶贫小额信贷实验项目"扶贫经济合作社"理事长等社会职务。主要研究领域是小额信贷、扶贫、农村金融问题。主要学术著作有《小额信贷原理及运作》、《中国小额信贷十年》、《中国公益性小额信贷》等。