(三)改革征地制度，建立城乡统一的建设用地市场

　　征地制度存在的突出问题是，土地征占规模过大，失地农民数量越来越多；对失地农民的补偿偏低，失地农民就业和社会保障是很大的难题。在加快城镇化和工业化进程中，土地征用应当有利于富裕农民，而不是造成大批农民失地失业；应当有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。

　　1.严格界定公益性和经营性建设用地。我国宪法明确规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但《土地管理法》等相关法律并未对公共利益作出明确的界定，征地中公益性和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，大量商业性用地也都打着公共利益的名义进行征地。今后征地制度改革的重要方向是，明确地界定“公共利益”，缩小强制性征地的范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。

　　2.合理确定征地补偿标准。我国《土地管理法》规定的征收土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前3年的平均年产值计算的，而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关，这使得对农民的补偿偏低。调查显示，作为永久丧失土地的补偿，一般只给予被征地农民每亩2万～3万元补偿费，经济发达地区为3万～5万元，国家重点工程等征地补偿更低，一般每亩只有几千元。征用补偿费一般只够维持6～7年的基本生活，如果在落后地区或者公益性占地，补偿费一般只够维持3～5年的基本生活。2004年国务院通过《关于深化改革严格土地管理的决定》，在征地补偿方面提出了确保被征地农民生活水平不降低的要求，在补偿分配上提出了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。党的十七届三中全会《决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿 ”。在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不应随项目性质不同而不同。在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制，为被征地农民提供法律援助。

　　3.解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。土地被征用后，农民不再享有土地的保障，一般也不享有与城镇居民同样的社会保障。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，主要得益于有较多外出务工机会，他们的收入程度不同地有所增长。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业，生活稳定并有所提高。一些失地农民就业不稳定甚至失业，靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。要解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民基本生活长期有保障。必须加强对失地农民的就业培训，多渠道促进失地农民就业，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。被征地农民的社会保障费用，按有关规定应纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，开发经营项目，使农民有长期稳定的收入。

　　4.改革农村集体建设用地使用制度。我国土地要素市场还不完善，土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一，特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。目前，集体建设用地自发地进入市场流转的现象普遍发生。但政府各部门对农村集体建设用地流转没有统一、规范的管理措施与办法，集体建设用地流转处于自发和无序状态，带来了很多问题。由于缺乏规划指导和法律规范，使大量农村集体建设用地自发、盲目进入土地市场，造成违规项目不断出现，规划指标屡遭突破，建设用地供应总量很难有效控制，正常的土地市场秩序受到干扰。规范集体建设用地交易行为，已成为今后加强农村土地管理工作的重要任务。随着工业化、城镇化的发展，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。逐步建立城乡统一的建设用地市场是规范土地市场的需要，是农村集体建设用地使用制度改革的方向。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，与国有建设用地享有平等权益，以公开规范的方式转让农村集体建设用地的土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成反映市场供求关系的土地价格，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。