刘俊杰

　　农村宅基地制度由于其特殊的取得方式、权利安排和承载的政治和社会功能，是我国农村土地制度中一项特殊的制度安排。自2015年中央统一部署开展试点至今，改革试点中的许多重大问题存在不同程度的争议，以至大家多存有一种矛盾心理：既期待改革能尽快在总体上取得突破，又希望其制度设计能尽可能综合考虑实际存在的多方因素，审慎而行。下一步，农村宅基地制度改革将迈出怎样的步伐，如何继续深入推进？一系列问题，亟待思考和回答。改革试点的基本经验

　　自2015年开展试点以来，宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同，但大体上围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开。试点地区在改革实践中积累了丰富的经验。概括起来，就是要处理好以下几个关系。

　　一是坚持因地制宜，处理好规范性与多样性的关系。由于试点地区分布在全国30个省，各地资源禀赋、经济社会发展水平差异很大，面临的情况和问题也各不相同，这就要求试点地区要把中央的顶层设计与各地的实际情况结合起来，从实际出发因地制宜地推进改革。从实践看，各地的改革操作办法呈现出明显的多样性。对各地改革做法呈现出的多样性，应当允许和鼓励。

　　二是坚守改革底线，处理好稳定与放活的关系。推进农村宅基地制度改革，既要扩权赋能，适度放活宅基地使用权，盘活资源资产，实现农民的土地财产权益；又要坚守改革底线，也即中央明确要求的，不得违规违法买卖宅基地，不得利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。一些地区先行先试，以农村集体经济组织或成员为主体，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等，开展盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的途径，初步探索出了一些好的办法。可见，农民宅基地财产权的实现形态可以是多种多样的，关键是要在坚守底线的前提下，找到最适合自身发展的具体实现形式，而这应该是下一步深化改革的重点。

　　三是坚持循序渐进，处理好阶段性任务与长期改革的关系。各地在保障农民宅基地占有、使用权等方面取得了较好的成效，而宅基地“三权分置”、有偿退出、抵押担保等有的基本没有涉及，有的也只是开展了初步的探索。这些改革事项相对复杂，涉及到打破集体经济均等共有和成员封闭性问题。深化农村宅基地制度改革是一个长期渐进的过程，在实际工作中要把握好重点。一方面，要把已经被实践证明成熟的做法经验落实好，调动农民参与改革的积极性；另一方面，要积极创造完善农民宅基地权能的实现条件，积累经验，视改革实践的进展，逐步完善顶层设计，推动改革走向深入。

　　改革试点存在的主要问题

　　一是思想认识问题。由于农村宅基地“一户多宅”、超占乱占等问题较多，主体和利益关系复杂。而且大多时间跨度较大、底料资源缺失，导致权属界定困难。对改革中的这些基本问题，各地不同程度地存在着认识不到位，干部和群众的认识不尽一致，不同地区认识也有差别的情况。有的地方干部有畏难情绪，怕改革困难多、程序复杂，要触碰历史遗留问题，不愿捅“马蜂窝”。有的地方群众一方面担心改革是换汤不换药，自身权益难以保障，另一方面又对改革期待过高，实践下来心里落差大。农村宅基地制度改革涉及到多方面利益调整，一些干部群众存在这样那样的思想认识是不可避免的，但也要看到，这些思想认识问题不解决，就会直接影响到改革的稳慎推进和实际效果。

　　二是工作基础问题。试点地区对于农村宅基地确权登记发证、村庄规划等基础性工作进行了大量投入，为试点工作的开展夯实了基础，但基础工作仍显薄弱。由于历史原因，各地宅基地和农房权籍调查登记工作进度不一致，农村宅基地使用权确权登记工作基本完成，使用权颁证率相对较高。但房地一体的不动产登记和发证率较低，宅基地信息平台建设严重滞后；一些试点由于村庄规划和村级土地利用规划不健全，相关规划之间以及与已有规划之间融合程度不高甚至相互冲突，造成宅基地利用管理无序，影响了改革试点的进展。