□□  袁赛楠

    近日，国土资源部透露，我国将逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。笔者认为，在土地市场不够完善的背景下，承诺逐步取消“土地供应双轨制”是一个令人振奋的信号。因为，它不仅有利于弥补土地分配政策的漏洞，压缩权力寻租的空间,还有利于净化土地市场环境，还原一个公平的、竞争的、规范的土地交易市场。更为重要的是，它还将有利于增加被征地农民的征地补偿费，让农民得到更好的生活保障。

    我们知道，所谓的土地供应双轨制，其实就是通过两种方式来完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位；二是通过招标、拍卖、挂牌等市场化手段有偿出让国有土地。换言之，就是“非市场”和“市场”两种土地供应方式。

    按道理说，前者是为了满足非营利性公众需求，后者则是为了满足营利性公众需求，两者的使用界限应该是非常清晰的。然而，事实却并非如此。由于土地交易涉及资产很大，有偿出让与无偿划拨又存在天壤之别，因此，即使前者比后者在取得和使用上的程序与限制要复杂得多，划拨用地仍然还是经常被暗渡陈仓，用于营利性开发来牟取暴利。而目前，我国政府划拨土地主要有两个来源，少部分从政府的存量地里划拨，但大部分是从农村集体土地中征地后划拨。恰恰正是由于划拨土地所具有的这种“无偿性”、地方政府对“土地财政”的这种依赖性以及无偿或低偿征来的农村土地不少被“偷梁换柱”成营利开发的这种欠规范性，使得在征用农村集体土地过程中，征地农民的补偿往往被给予得很少，农民的利益大大受损。可见，这种土地双轨制不仅损害了土地市场的公平竞争，造成了巨大的权利寻租空间；而且在一定程度上进一步拉大了城乡之间的差距，激化了社会矛盾。

    而此次土地供应双轨制的取消，对于征地农民来说，一个最大的益处就是使以前用来“划拨”的农村集体土地真正从“被非营利性需要”、“被无偿”的限制中解放出来，使征地农民的出让价值也真正从“划拨的非市场补偿价”走向“出让的市场补偿价”。因为，既然都是市场化的有偿用地，那么，以前用来“划拨”的农村集体土地也与那些用来“出让”的土地一样，都需要根据市场规律办事，都得改成“招拍挂”，也即根据市场价值来评价和给予被征地补偿。这样一来，农村集体土地的出让价值就必然会提高，出让的资金也必然更容易到位，而农民补偿额也会随之水涨船高。

    正因为如此，在当前的经济环境中，逐步取消土地供应双轨制，无疑是值得大家期待和欢迎的。但是，在欢喜之余，我们还是有几许担忧。取消土地供应双轨制，扩大有偿土地覆盖面，会不会助长和加深政府对“土地财政”依赖，从而加速农村集体土地的征用，使失地农民大量增加，耕地大量流失？另外，“特殊用地可以继续划拨使用”的“特殊”两字，会不会使有些人继续以特殊用途名义来获得划拨土地进行非特殊用地开发，继续上演空手套白狼的黑色土地财富神话，从而使农民用地仍旧无法摆脱“被非营利性需要”、“被无偿”的命运？如果是这样，土地双轨制的取消就很难给征地农民带来真正的福音。

    不过，土地双轨制的存在已有三十多年，它的取消能从理想逐步变为现实，这本身就是一个了不起的进步。我们理应给予足够的宽容、理解和支持，而不是稍有质疑就否定它。当然，这也让我们看到，取消土地双轨制的初衷设计甚好，但要把保障失地农民利益的好事办好、好事办实，今后还有很多事情要做。我们既需要通过制度来规范土地供应的具体数量、时间和空间，从而在源头上保护农民土地的流失；也需要通过法律、监督来遏止土地分配决策与运作过程中的暗箱操作，从而在土地的出让上保护失地农民的补偿利益。惟其如此，取消土地双轨制才会真正成为失地农民的“福音”，才有望真正做到实至名归。