□□徐恒杰

    近日已公布实施的《土地复垦条例》引起了广泛的关注。因为，“为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”。而规范土地复垦活动，对于“守护18亿亩耕地红线”和经济社会可持续发展具有深远的意义。

    该《条例》既把土地复垦方案作为申请建设用地和采矿权审批的一个刚性约束，又把土地复垦方案作为监督指导复垦义务人落实复垦义务的规划依据和有效抓手，操作性很强。《条例》规定，土地复垦义务人要在申请建设用地或者采矿权前编制土地复垦方案；未编制方案或者方案不符合要求的，不得批准建设用地，不得颁发采矿权许可证。这是从源头上明确土地复垦责任主体很关键的规定。

    从实践中看，大量损毁土地没有得到复垦最重要的原因就是复垦的资金来源没有落实给相关责任人，以至于最后土地复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。因此，为了防止和杜绝此种情况的出现，《条例》要求土地复垦义务人将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资；土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。如此明晰而到位的责任规定是“守护18亿亩耕地红线”的根本保障。

    我国目前仍处于经济高速增长阶段，经济增长与耕地保护之间的矛盾依然突出。制定《土地复垦条例》，可以说是缓解经济增长与耕地保护矛盾的重要辅助手段。长期以来，在我国工业化、城镇化进程中，土地、矿产资源支持了各项生产建设，但也损毁了大量土地。由于重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等因素，生产建设中大量损毁的土地得不到及时的复垦利用。据不完全统计，截至2009年，全国生产建设活动和自然灾害共损毁土地13507万亩。目前，已复垦的损毁土地面积约为3000万亩，但仍有1亿多亩尚未得到复垦。此外，有专家指出目前每年因生产建设活动新损毁的土地数量约为275万亩，这些被破坏的土地60%以上是耕地或其他农用地，多数还是土地质量很好的基本农田，集中连片、地理位置优越。一般都靠近城镇或村庄，交通便利，水资源等基础条件都比较好。

    据了解，早在1988年国务院就颁布了《土地复垦规定》，明确了土地复垦的概念以及“谁破坏、谁复垦”的基本原则。20多年来，土地复垦工作逐渐得到政府及社会的重视，法律法规不断健全，配套政策逐步完善，基础工作得到加强，复垦率由1987年的1%提高到目前的25%左右，为改善生态环境，促进土地资源可持续利用做出了积极贡献，但这样的复垦率显然不能令人满意。希望《土地复垦条例》的良好实施能够本质上解决这一问题。

    按目前的生产水平和土地能力，我国目前粮食平均亩产332公斤左右。如果要维持每年5亿吨的产量，理论上至少需要15.06亿亩土地种粮食。如果考虑每年的自然灾害所造成的减产，那么16亿亩的粮田是必须要保障的。再加上还要保障许多其他农产品的供应，因此，18亿亩的耕地“红线”必然需要具有很强的约束性。

    国务院2006年发布的《全国土地利用总体规划纲要》提出，到2010和2020年，全国耕地应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。2007年政府工作报告更明确划出耕地保护的警戒线，提出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。中央文件的连续出台，勾勒出坚决的政策态度。《土地复垦条例》的颁布，则是这份坚决态度的“最新版本”。

    守住“红线”已经有了明确的政策法规保障，希望在具体实施中得到强有力的贯彻执行。在耕地后备资源日益枯竭、生产建设活动不断扩展的背景下，加强土地复垦工作，确保毁损土地的恢复利用，不仅可以缓解经济增长与耕地保护之间的矛盾，为保障经济高速增长和18亿亩耕地红线做出重要贡献，更是为子孙后代留下必须的发展空间和基本的生态环境。