户籍改革谨防流于表面 农民身份“三分离”农民权益“四可以”制度改革“四配套”

　　主持人：本报记者蒋文龙嘉宾：浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉

　　据预测，到“十二五”期末，中国的城市化率将超过50%。然而人们忧心忡忡：在现行户籍制度框架下，这种城市化也许难免流于表象。也就是说尽管在空间概念和职业概念上，农民从农村转移到了城市，但他们却难以真正转变为“市民”。现实中“土地财政”的冲动，再一次加剧了这一“伪城市化”的进程。为了获得农民的土地，有的地方政府巧借“城市化”的东风，通过所谓的户籍制度改革，让许多农民沦为“二等市民”，造成“土地城市化”与“人口城市化”的分离。

　　中国的城市化应该如何完善，中国的户籍制度改革应该如何设计，本报特邀请浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉进行对话。

　　主持人：在城市化进程中，各地出现了不少问题，如“要地不要人”、“农民被上楼”等，我们应该如何理解城市化与户籍制度改革之间的关系？

　　黄祖辉：城市化是一项极其复杂的系统性工程，牵涉到经济社会发展的各个方面。我认为，体制改革和机制创新是城市化成败的关键所在，其中以户籍制度为核心的城乡综合配套改革极为重要，户籍制度改革的关键是其背后的利益关系调整，这项改革搞得好，不仅能推进城市化的进程，优化生产要素的配置，降低进城农民市民化的成本，而且能有效保护城市化进程中的农民利益和耕地资源。

　　主持人：为了城市化指标，许多地方“撤村建居”，一夜之间将农民变成市民，有些地方甚至整个县、整个地区一起进行变换，媒体对此大唱赞歌。城市化仅仅是这样的农民身份转换吗？

　　黄祖辉：以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以农民身份的“三分离”为前提。要改变传统城乡二元户籍制度意义上的农民身份概念。事实上，在现行城乡分割的户籍制度和农村基本经营制度下，中国的农民至少具有三种身份，即他们的社会身份、社区身份和职业身份。他们，首先是户籍意义上的农民，其与城镇户籍居民（市民）相对应。其次，他们是农村社区集体组织的成员，或称社员身份。再次，如果他们是农业生产经营者，那他们的职业身份又是农民。农民的上述不同身份隐含着农民的不同权益，明晰并分离农民的这三种身份与相应的权益，是科学制定城乡户籍制度改革思路与政策，有效破解城乡二元社会权利结构，加快城市化健康发展的重要前提。

　　主持人：农民的上述三种身份分离后，在城市化进程中，对农民意味着什么？

　　黄祖辉：以户籍制度为核心的城乡综合配套改革要以农民权益的“四可以”为原则。按照农民的多种身份及其相应的权益，我们认为，以当地农民为对象的城乡户籍制度改革过程中，首先应该确立“三可以”的原则，即原有农民权益可保留，城镇居民权益可享受，社员财产权益可交易的原则。

　　一是作为原有农村户籍和农村社区集体经济组织的成员，他们的相应权益可以保留，而不应作为进城分享城市公共服务或权益的交换条件。这主要涉及：农地和林地的承包权和经营权，农户宅基地权，集体建设用地以及集体经济资产与收益的分享权等。

　　二是作为户籍身份的农民，如果其通过户籍改革已由农民转变为市民（城镇居民），或长期在城镇居住与就业，不论是本地农民还是外地农民，都应该可以分享由政府提供的与当地城镇居民一样的公共服务，拥有相应的权利。

　　三是农民在农村社区集体拥有的经济权益以及农民的财产权益要可以交易。也就是说，要通过要素流转机制，尤其是相关产权市场交易体系和交易平台的建立，使农民的这些财产权益可以自主变现或交易。这不仅有助于保护农民的权益和增加农民的收入，而且有助于城市化进程中人口、土地等要素资源在区域空间的有效集聚、优化配置以及进城农民的创业就业和进城农民市民化成本的降低。

　　四是如果从包括外地农民工在内的户籍制度改革的角度来讲，就还应该遵循“四可以”的原则，即在“三可以”原则基础上再增加政府提供的基本公共权益“可转移”的“四可以”原则。即跨区域流动的农民工及其家属作为公民所拥有的国家层面的基本公共权益，如义务教育权，基本养老保险、基本医疗保险以及选举权等，应该可以转移，也就是说，可以随人口迁移或户籍变动而携带转移。