□□  马有祥

    草原承包经营制度是农业基本经营制度的重要组成，政策性强，关系到草原地区发展、生态文明建设和民族团结、边疆稳定的大局。国务院《关于加强草原保护与建设的若干意见》、2008到2010年的中央一号文件，以及十七届五中全会都对草原承包的政策导向十分明确。进入新世纪，退牧还草、京津风沙源治理等重大生态建设工程相继启动，从2011年起在主要牧区省份全面建立草原生态保护补助奖励机制，重大工程项目实施对草原承包也有明确要求。经过20多年的草原承包实践，各地积累了许多好的做法和经验，工作基础已经具备。当前，政府高度重视，部门积极推动，群众殷切盼望，落实补奖机制有动力，解决牧区问题有要求，明确草原权属、完善草原承包正当其时。

    截至2010年底，全国已落实草原承包33.1亿亩，占50亿亩可利用草原面积的66%。但由于对草原的特殊性问题研究不够，导致草原家庭承包效果不明显，不仅没有解决草原的可持续发展问题，甚至引起了更严重的超载过牧，进一步完善草原承包的任务十分艰巨。“十二五”时期，草原生态保护补助奖励机制将全面实施，草原地区经济社会发展和生态建设步伐将进一步加快，草原保护建设迎来了重要战略机遇期。要进一步完善草原承包，明确使用权，落实承包权，保障收益权。

    强化政策指导，促进草原承包

    各地普遍反映，草原承包主要是靠地方自己摸索和相互借鉴，中央一直没有一个统一的文件加以指导，而实际工作中有些问题又迫切需要有统一的政策规定。各地虽已积累了一定的经验，探索了一些解决问题的办法，但具体做法很不统一。建议制定出台专门的完善草原承包的政策文件，明确指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和相关措施，规范草原承包经营权流转管理，为补助奖励机制实施奠定坚实基础。

    明确草原权属，加强基础设施建设

    草原权属不清是草原承包面临的一大难题。明确草原属性，既是补助奖励机制落实的前提，也是草原承包的前提。有些高寒、干旱草原受自然条件限制，缺少人畜饮水条件及牧道,需要进一步增加基础设施建设投资，改善这一部分草原的基础条件，推进草原承包落实。建议尽快摸清草原底数，加快《基本草原保护条例》制定步伐,确保草原面积基本稳定、用途始终不变、质量不断提高、各项保护措施到位。

    因地制宜，做到应包尽包

    草原承包既有生态保护的目标，又有农牧民增收的现实需要。牧区草原是牧民赖以生存的基本生产资料，承包到户是必然选择；半农半牧区草原是农牧民发展副业的生产资料，联户承包更有利于草原利用，但联户规模不宜过大；农区草原户均面积较小，农民重视程度不高，竞价承包比较符合实际；南方草山草坡涉及开发利用问题，可以引入多种承包经营机制。此外，牧区草原承包还应认真解决非牧户承包草原、机动草原面积过大等问题。根据新的形势需要，当前应重点抓好补助奖励机制明确的11.6亿亩禁牧草原、25.5亿亩草畜平衡草原的承包到户问题。对禁牧的草原，实施草原面积落实到户的政策，可以不明确户与户之间的草原界限，牧民在领取禁牧补助资金的同时要承担保护草原的责任。

    扶持专业合作组织发展，推动草原合理利用

    从各地的实践看，联户经营促进了承包草原规范有序流转，有利于草原的统一规划和利用，有利于休牧、划区轮牧等草原保护建设项目的实施，提高了资源的综合利用率，对完善草原承包经营制度具有重要的现实意义。建议加大对牧民专业合作组织的扶持力度，提高草原经营的规模化和组织化程度。

    强化草原承包管理，规范承包经营权流转

    加强草原承包的监督管理。建立健全草原承包管理制度，统一技术操作规范、承包合同文本、流转合同文本以及文档管理。加强草原生态监测，科学指导农牧民合理利用草原资源。继续推进草原承包经营规范化试点，维护各方合法权益，探索完善草原承包经营的有效模式。

    加强草原监理体系建设，建立长效工作机制

    当前，监理体系现状与所承担的任务存在很大差距。建议根据草原法的规定，加快建立健全草原监理机构。增设村“草管员”公益岗位，加快形成以各级草原监理机构为主体，乡村草管员为辅助的草原管护网络。加强草原监理体系建设投入，努力实现每个监理机构有办公场所、有交通工具、有执法办案取证设备、有监测预警设备、有防火防灾设施设备的“五有”建设目标。（作者系农业部草原监理中心主任）