既要数量平衡也要质量平衡 ——衢州市创新耕地 “占补平衡 ”纪实

　　□□　　本报记者施维胡立刚

　　耕地占补平衡，从“占一补一”到“先补后占”，体现了中央确保18亿亩耕地红线的决心和行动，然而，一些地方虽然做到了数量上的平衡，却忽视了耕地质量建设，甚至占优补劣、占好补差，给我国的耕地质量管理和粮食安全埋下了隐患。

　　面对经济发展与耕地保护这两个突出命题，浙江省衢州市自2008年提出了耕地数量、质量占补“双平衡”理念，大力实施耕地质量提升工程，推动农业转型升级。目前全市耕地保有量达218万亩，不仅连续15年实现了耕地总量动态占补平衡，而且耕地质量得到了有效提升，有力地推动了现代农业的建设和发展。

　　数量占补平衡的背后

　　衢州市位于浙江省西部，是一个传统农业大市，在民营经济高度发达的浙江省，属于欠发达地区。近年来，衢州市加快了工业的发展步伐，全市经济发展水平有了很大的提升，“十一五”期间，全市10项经济指标中有7项高于全省平均增幅。这其中，耕地面积占补平衡，起到了非常关键的作用。

　　据了解，2003~2007年，全市各类非农建设占用耕地面积6.95万亩，通过土地开发，全市新增耕地面积6.35万亩。2005~2007年建设用地复垦1.5万亩，获取复垦指标1万亩。在耕地后备资源缺乏的条件下，连续13年实现了耕地占补平衡目标。保证了全市经济社会发展的用地指标需求。

　　但是，随着新增耕地面积的大幅增加，一些问题也开始凸显。

　　一个突出的现象是，占补平衡中，各地重面积轻质量、重使用轻管理，占优补劣、占好补差的情况非常普遍。“部分新垦的耕地肥力低、土质差；新修的水利设施不配套或者不标准、不实用，耕地质量要达到农业种植的要求勉为其难。”衢州市农业局长姚小毛告诉记者。

　　在耕地利用上，工业发展和城市建设必然占用部分高产稳产农田，而占补新增耕地质量比较差，各级政府又缺少大量资金提升地力，改善水利条件，直接影响粮食生产能力。

　　2008年上半年，衢州市在全市范围进行了标准农田地力的调查与质量评价，检测结果显示，全市标准农田中一等田77400亩，仅占6.91%，大部分都是二等田，占81.81%，有916189亩，三等田126265亩，占11.28%。中低产田占的比重很大。

　　衢州市土肥站站长毛正荣告诉记者，在民营经济发达的浙江，农业比较效益差，农民务农积极性不高，对耕地的投入积极性也不高，形成了效益低、投入少、质量下降、效益更低的恶性循环“怪圈”，少数地方还出现了抛荒现象。

　　“沙地上是种不出高产粮食的，如果占用的是高产的好地，而补上的是低产的劣地，那么，这样的占补平衡不是我们的真正目的。”衢州市人大常委会一位领导如是说。

　　占补平衡要数量也要质量

　　“耕地占补平衡中的数量、质量问题，不仅仅是保护粮食生产安全、保障农产品有效供给、落实农民增收的大问题，同时，也是衢州如何有效保护现有的生态优势，持续推动生态型工业化城市化发展的问题，抓好耕地占补中的数量质量双平衡，虽然对正处于工业化发展中期的衢州市提出了巨大的考验，但这项工作必须抓好、抓实。”衢州市市长尚清如此认为。

　　事实上，不只是衢州，对于全国绝大多数快速发展的地区而言，都面临着同样的问题，而经济相对发达的沿海等地，问题则相对突出。因此，从衢州的角度看去，其所面临的困惑可能更为纠结。

　　作为浙江省的“欠发达地区”，衢州需要加快发展步伐，工业建设自然不能松懈。而作为一个农业大市，衢州市还承担着保障国家粮食安全的重要职责；衢州市的农业发展，也面临着如何“由大向强，由多向精”的转变；衢州农民，也需要藉此来提高他们的收入。

　　现实的问题和发展的需要使衢州市逐渐理清了思路：占补平衡不能只是为了腾出指标来搞工业、城市建设，必须同时更注重耕地质量的提升以及现代农业的发展。

　　2008年，《衢州市耕地质量提升工程建设规划》出台，这是浙江省第一个通过省级专家论证的耕地质量建设规划，规划中明确提出，要“坚持耕地质量占补平衡原则，占用多少、何等质量的耕地，就要补上多少、何等质量或在短期内投入一定资金能达到何等质量的耕地”。