三、政策建议

　　1．政府、正规就业与社会保障

　　经济学理论认为政府的职能是弥补市场失灵，提供公共物品。社会保障作为公共物品，是世界各国的基本职能之一，理应由政府提供。正如非正规部门理论所指出的，政府提供的社会保障适用于现代正规部门，非正规部门被排斥在外。这一方面是政府没有能力将其纳入，另一方面出于忽视和偏见，政府错误地将非正规部门排斥在外。中国社会保障以地区为单位，地方政府只负责为辖区内的户籍人口提供社会保障，外来人口被排斥在外。这导致大量农民工权益受损，造成了社会不稳定。中央推行一系列保护农民工的政策，试图将在城镇就业的农民工纳入城镇社保体系，但目前这些政策偏重于就业正规化，即在正规部门就业的农民工，在非正规部门就业的大量农民工仍然被排斥在外。当然，这具有一定的合理性。非正规部门的农民工与农民并无明显界限，在目前城乡差距比较大的情况下，盲目开放社保只会造成“粘蝇纸效应”，导致社保越好的城市流入人口越多。但长期在城市居住的非正规部门农民工数量庞大，加上近年来在城镇非正规部门就业的大学生日益膨胀，人口众多的非正规部门就业者长期被城镇社保排斥在外，这会造成巨大的社会隐患。一些城市积极采取措施将城镇已登记注册的非正规部门纳入社保体系，如深圳市的农民工医疗保险和东莞的城乡一体化医疗保险，但这远远不够，还需要更多的地方政府积极采取各种措施将非正规部门的就业者纳入社保体系。除了劳动就业正规化和将针对现代正规部门的社会保障扩展到非正规部门，使非正规就业者有资格参加社会保障外，中国还应改善地方政府扩展社会保障的动机和机制，以有效地干预劳动力市场。非正规部门就业可能难以控制，对于正规部门的非正规就业，政府有很大的作为空间。确保地方经济的可持续发展，在目前普遍出现用工荒的新情况，地方政府应积极将被动提供社保的机制转变为主动提供，充分利用社保吸引和留住劳动力，促进经济发展和转型升级。

　　2．企业、正规就业与社会保障

　　企业在社会保险的运作中具有承上启下的作用，它对于社会保险政策是有偏好的。如果风险集中且企业的控制能力强，企业就会偏好自我管理。如果风险适度且企业控制能力中等，企业就会偏好缴纳保费。如果风险分散且企业难以控制，企业就会选择普遍主义的社会保险政策。企业规模、技术水平和风险大小是影响企业偏好的重要影响因素。越是大企业越为其员工购买保险，如果其逃避缴费，其被发现的可能性和承担的代价都会很大。反之，小微企业则有很强的动机逃避缴费，政府部门也很难监管。如果私有企业和个体经济一方面规模小，另一方面技术水平低、风险比较小，它们多倾向于不参加任何社会保险。因此，需要政府针对不同行业和企业类型制定差别社保政策。

　　如果政府的社会保险政策不符合企业的偏好，那么企业就有可能退出正规部门或想办法逃避缴费。如果监管不力，这些行为就有可能成功。如大企业只与核心员工签订合同，大量使用劳务派遣工。劳动力相对过剩的情况下，在业者担心丢掉饭碗，不敢抗议或组织工会，只能忍受企业的剥削。不过当劳动力短缺时，情况会发生变化。农民工不愿意进入那些不提供社保的企业工作，这迫使企业签订合同、提高待遇、提供社保。不过，一些企业主要依靠廉价劳动力生存，短时间内无力做到这一点。在金融危机期间，不少企业破产倒闭，很多生存下来的企业缴费困难，社保缴费面下降。政府应加强对企业的监管，要求企业担负缴纳责任。针对金融危机中一些企业退出正规部门或非正规化运作，应阻止企业进一步非正规化，加强对个人权益的保护，积极处理非正规就业者权益受侵害事件。针对社保以正规部门的社平工资为基础，费用和费率较高的现实，精心测算，合理浮动缴费基数和费率，吸引非正规企业参加社保。如东莞降低了缴费基数，反而满足了小企业的偏好，企业参保积极性提高后，缴费总额并没有下降。随着小微企业不断发展壮大，企业实力增强，允许小企业逐步为其员工缴纳社保费用。对于大中企业，鼓励其为非正规员工购买社保，严格监管其合同外用工行为。

　　3．个体、正规就业与社会保障