3． 城镇就业正规化

　　非正规就业对用人单位而言具有弹性、灵活和自主决定等优势，降低了用工成本，提高了劳动积极性，被视为解决计划体制下僵化用工体制的有效办法。就业的非正规化也被视为是劳动力市场发挥作用的结果，它有效解决了城镇职工下岗再就业问题并且吸收了大量农村剩余劳动力。在二十世纪末城镇失业问题非常严峻的情况下，非正规就业功不可没。但是，就业的非正规化造成了社会不稳定，农民工工资拖欠、职业病和工伤事故等问题引发了不少社会矛盾和纠纷，“蚁族”大学生引起了社会的普遍关注。城镇就业亟需正规化，以保护劳动者的各项合法权益。

　　城镇就业正规化指非正规部门发展为现代正规部门，正规部门的非正规就业岗位发展为具有稳定劳动关系的正规就业岗位，就业者依法享有国家提供的各项社保权益。尽管就业压力依然很大，但非正规就业造成的严重问题迫使原本推崇非正规就业的中央政府开始改变政策，将正规部门的非正规岗位就业正规化。2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，“所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。”2007 年推出的《中华人民共和国劳动合同法》( 以下简称合同法) 在劳动就业正规化、法制化方面迈出了一大步，该法旨在通过签订劳动合同，在企业和劳动者之间建立明确的劳动关系，使就业者受法律保护，具备享有各项正当权益的资格条件。各地政府规定，与用人单位建立“劳动关系”的农民工才有资格获得社会保险。如《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》指出，该办法适用于和城镇用人单位形成劳动关系的外地农民工。就业正规化后，那些原来的非正规就业者，就可以更容易地参加社会保障。2008 年1 月1日合同法实施至今，我国劳动就业的正规化程度在不断地上升。

　　二、就业正规化与社会保障

　　劳动就业正规化对社会保障的影响涉及政府、企业和个人三个层次。

　　1．政府： 排斥非正规就业者参保和吸纳非正规就业者参保

　　社会保障并不总是地方政府优先考虑的事情。在现行干部考核体制下，经济增长是衡量干部业绩的核心指标。为了招商引资、发展地方经济，地方政府不但给予投资者以土地、原材料、基础设施、财税方面的优惠，而且倾向于默许企业采用非正规就业的方式使用廉价劳动力。农民工在城镇大规模非正规就业的原因不单是资本对劳动者的剥削，通常也是地方政府片面追求经济增长的后果。因此，大量农民工，还有非正规就业的大学生和城－ 城流动人口，一度都被排斥在就业地的社会保障体系之外。“经济接纳，社会排斥”，就是对这种情况的生动写照。

　　非正规就业损害了劳动者的权益，引发了大量的社会问题。2003 年起中央开始提倡建立和谐社会，纠正地方政府片面追求经济增长的行为。政府尽管不能够完全控制非正规就业的变化，但是却能够决定哪些群体有资格享有什么样的社会保障。在中央社会政策的引导下，除了通过上述就业正规化的方式将就业者覆盖到社会保障体系，各级政府还将针对正规部门的社会保障计划进行调整改编，并且将之逐渐扩展到非正规部门，以适应非正规就业者的需要。以医疗保险为例，2006 年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》实施后，在城镇职工医疗保险高缴费、享受门诊和住院服务的基础上，各地纷纷建立低缴费、只享受住院服务的农民工大病医疗保险或住院医疗保险，吸收了一大批农民工参保。在扩展到非正规部门方面，2003 年劳动和社会保障部发布了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》，地方政府随之出台了实施办法和细则，建立灵活就业人员医保。中国的医疗保障以地区为基础，通常只有本地的户籍人口才能有资格参加本地举办的灵活就业人员医保。因此，在落实中央政策的过程中，同是灵活就业人员( 在非正规部门就业) ，本地户籍人口往往可以被纳入到扩展的或改编的城镇医疗保障计划，大部分外来的灵活就业人员仍然没有被纳入。不过，非正规就业者比较多的地方政府走在前列，如上海、成都等地出台了针对外来从业人员的综合社会保险，允许一些灵活就业的外来人员参加。需要注意的是，现行社会保障项目都是“融入城市”的思路，一旦外来农民工在城乡之间或城城之间流动，就不能够很好地享受各项社保待遇。因此，在社保项目覆盖率提高的情况下，要特别注重参保人员的社会保险在城乡、地区间转移接续的问题。