但是，总体而言，中国目前“三农”事业仍然是建立在政府补贴的基础上，而不是靠现代化的生产方式以及价格激励机制。国家各类种粮补贴逐年增加，粮食最低收购价格不断提高。许多“三农”问题学者和政策研究者，仍然把农业看作是一个天生的弱质产业，缺乏国际竞争力，从而不能完全自生自立。与此相应的政策倾向，出于对农业产业式微和农村经济社会凋敝的担忧，希望继续把劳动力流动和人口迁移保持为一个“有来有去”的候鸟型模式。这应该是造成现今没有市民化的城市化的政策根源。

　　其实，羞羞答答的城市化，并不能造就一个建立在价格激励和规模化经营基础上的现代化农业生产方式。在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。

　　例如，2011年农民工总规模为2.53亿，其中9415万人在本乡镇从事非农产业。这些劳动者从就业性质来看，无疑已经离开土地，但是，他们中很多人仍然兼营农业，承包土地和宅基地无疑也继续保留。同年，外出农民工即离开本乡镇六个月及以上的农村劳动力为1.59亿，其中1.26亿属于住户仍在农村的外出家庭成员，他们无暇从事农业生产，但承包地和宅基地并不会放弃。

　　此外，还有3279万举家外迁农村人口，已经完全脱离了农村生活和生产活动。但是，他们名下的承包地和宅基地使用权，在很多情况下也没有放弃。有些在把承包土地转包他人耕种的情况下，却享受着政府给予的种粮补贴。

　　由此可见，在务农劳动力大幅度减少的同时，农业经营户总数，即或者全业或者兼业或者仍然实际拥有承包土地经营权的农户数量，并没有实质性减少。这导致农业经营规模不能随着农业就业比重的下降而相应扩大，妨碍了农业劳动生产率的提高。作为家庭联产承包制的一个结果，中国农业土地分布具有零散、细碎、经营规模小的特点。在劳动力总数减少的情况下，如果未能根本改变这种土地经营状况，不仅不利于机械化耕作，土地边界和田埂还浪费土地，较小的经营规模，更妨碍生产者对价格激励做出积极的反应，不利于形成专业化和职业化经营。

　　虽然在发达国家普遍存在政府对农业的补贴，但是，真正具有可持续性和竞争力的发达农业，归根结底是建立在农业本身的自立能力基础上的。

　　诚然，中国目前的发展阶段，仍然需要实行城市支持乡村、工业反哺农业的政策。但是，着眼于未来，构造现代化农业的生产方式基础，已经越来越具有紧迫性。而这个符合经济发展规律的过程，需以农业人口转移的彻底性为前提条件。

　　三项最紧迫的任务

　　城市化是现代化的重要标志，也是全面建成小康社会的关键载体。党的十八大召开以来，全国上下对于推进城市化的热度前所未有地高涨。但是，推进城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般规律和中国国情的对城市化内涵的准确理解之上。从经济发展阶段出发，中国城市化的核心应该是农业转移人口进入并落户于城市，享受基本公共服务的普照之光。因此，推进城市化要求深化户籍制度改革，实现农民工的市民化。当前最紧迫的任务，是从以下三个方面推进户籍制度改革的实质性突破。

　　首先，中央政府要提出改革目标和实施时间表。即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期。大致来说，在2020年之前分步骤、分人群满足目前1.59亿的落户和基本公共服务需求，消除人户分离的存量问题；同时按照每年城市化水平提高1个百分点的节奏，可以在劳动力转移到城市后五年的时间里，解决户籍问题。即到2030年前，大体上使完整意义上的城市化率达到70％。

　　其次，明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，同时也可以避免不顾国情无限扩大覆盖范围的现象。建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。