在整个改革开放期间即1978年－2011年的30余年，中国城市化率每年提高1个百分点，或者说城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2％，属于世界上最快的城市化速度。2011年中国城市化率已经达到51.3％。但是，考虑到中国的特殊国情，如果以非农业户籍人口占全部人口的比例来衡量城市化水平的话，同年这个比重仅为34.7％。这两个指标之间存在的16.6个百分点的差别，具体表现为1.59亿外出农民工进入城市却没有获得市民身份。

　　据此完全可以得出这样的判断，近年来表面上突飞猛进，而没有伴随户籍制度改革实质性跟进的城市化，实际上是不完整的城市化。这种不完整性表现在，它不能胜任解决完整意义上城市化所能够解决的问题。换句话说，没有伴随农民工市民化的城市化，不能充分履行中国现阶段所迫切期待于城市化的必要功能。本文将逐一分析这些功能，并提出实质性推进农民工市民化的政策建议。

　　基本公共服务均等化

　　有人把表现为农村居民向城市迁移的城市化描述为追逐“城市之光”的过程。这里所谓的“城市之光”，并非仅指城市更加丰富多彩的文化生活，更是指城市所能提供的更好、更充分的基本公共服务。世界经济社会发展史表明，覆盖全体居民的社会安全网、更好的教育和更强的社会凝聚力，无不与包容性的城市化相伴而来。

　　在中国目前的情况下，由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。例如，按照相关法律规定，五类基本社会保险项目应该以就业身份而不是户籍身份予以全覆盖，但是，户籍制度仍然发挥着阻碍农民工获得充分覆盖的功能。2011年，在这些基本社会保险项目中，农民工覆盖率相当于城镇户籍就业人员覆盖率的比率分别为：社会养老保险为23.2％，工伤保险为47.9％，基本医疗保险为31.6％，失业保险为20.1％，生育保险为14.5％。

　　2011年，全部城镇就业人员中，农民工已经占到35.2％，而新增城镇就业人员中，农民工比例更高达65.4％。也就是说，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给的主体，尚未能够充分享受基本公共服务的农民工，一旦在劳动力市场上面临着脆弱性，必然给中国经济整体带来风险，及至诱发社会风险。

　　首先，随着产业结构调整的加速进行，行业竞争和企业竞争的加剧，许多现存的岗位将不断被破坏掉。虽然新的岗位也相应被创造出来，但是，由于结构性和摩擦性因素，许多劳动者会遭遇一段时间的失业。

　　就个体而言，能否应对这种就业冲击，取决于劳动者的人力资本状况。由于平均而言，目前中国农民工只具有略高于初中毕业的受教育程度，因此，他们在产业结构调整中经历结构性失业的概率将较大。

　　作为一种规律性现象，伴随着产业结构调整，劳动力市场对人力资本的需求将提高。例如，目前作为农民工集中就业的劳动密集型第二产业和劳动密集型第三产业岗位，分别要求平均受教育年限为9.1年和9.6年，而资本密集型的第二产业和技术密集型的第三产业岗位，则分别要求平均受教育年限为10.4年和13.3年。根据2011年农民工的人力资本状况估算，他们的平均受教育年限仅为9.6年。也就是说，农民工的平均人力资本尚不能适应从劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业的转移。因此，如果没有社会保险项目的充分覆盖与保护，面临可能的劳动力市场冲击，将来会有一批农民工处于十分脆弱的劳动力市场地位。

　　与此同时，上世纪80年代以后出生的新生代农民工，已经是进城农民工的主体，所占比重已经超过60％。这些人绝大多数没有务农经验，也没有回到土地上的意愿，而且他们中相当大一部分，实际上是在城镇长大且受教育的。据2010年调查，在16岁－30岁的农民工中，有32.8％在16岁以前生活在城市、县城或镇，有38.4％在城市、县城或镇上小学。因此，他们即使失去了工作，也不会走他们父辈“有来有去”的老路。如果以他们为主体形成新一代城市边缘性群体的话，社会风险将是巨大的。