在整个改革开放期间即1978年－2011年的30余年，中国城市化率每年提高1个百分点，或者说城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2％，属于世界上最快的城市化速度。2011年中国城市化率已经达到51.3％。但是，考虑到中国的特殊国情，如果以非农业户籍人口占全部人口的比例来衡量城市化水平的话，同年这个比重仅为34.7％。这两个指标之间存在的16.6个百分点的差别，具体表现为1.59亿外出农民工进入城市却没有获得市民身份。
据此完全可以得出这样的判断，近年来表面上突飞猛进，而没有伴随户籍制度改革实质性跟进的城市化，实际上是不完整的城市化。这种不完整性表现在，它不能胜任解决完整意义上城市化所能够解决的问题。换句话说，没有伴随农民工市民化的城市化，不能充分履行中国现阶段所迫切期待于城市化的必要功能。本文将逐一分析这些功能，并提出实质性推进农民工市民化的政策建议。
基本公共服务均等化
有人把表现为农村居民向城市迁移的城市化描述为追逐“城市之光”的过程。这里所谓的“城市之光”，并非仅指城市更加丰富多彩的文化生活，更是指城市所能提供的更好、更充分的基本公共服务。世界经济社会发展史表明，覆盖全体居民的社会安全网、更好的教育和更强的社会凝聚力，无不与包容性的城市化相伴而来。
在中国目前的情况下，由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。例如，按照相关法律规定，五类基本社会保险项目应该以就业身份而不是户籍身份予以全覆盖，但是，户籍制度仍然发挥着阻碍农民工获得充分覆盖的功能。2011年，在这些基本社会保险项目中，农民工覆盖率相当于城镇户籍就业人员覆盖率的比率分别为：社会养老保险为23.2％，工伤保险为47.9％，基本医疗保险为31.6％，失业保险为20.1％，生育保险为14.5％。
2011年，全部城镇就业人员中，农民工已经占到35.2％，而新增城镇就业人员中，农民工比例更高达65.4％。也就是说，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给的主体，尚未能够充分享受基本公共服务的农民工，一旦在劳动力市场上面临着脆弱性，必然给中国经济整体带来风险，及至诱发社会风险。
首先，随着产业结构调整的加速进行，行业竞争和企业竞争的加剧，许多现存的岗位将不断被破坏掉。虽然新的岗位也相应被创造出来，但是，由于结构性和摩擦性因素，许多劳动者会遭遇一段时间的失业。
就个体而言，能否应对这种就业冲击，取决于劳动者的人力资本状况。由于平均而言，目前中国农民工只具有略高于初中毕业的受教育程度，因此，他们在产业结构调整中经历结构性失业的概率将较大。
作为一种规律性现象，伴随着产业结构调整，劳动力市场对人力资本的需求将提高。例如，目前作为农民工集中就业的劳动密集型第二产业和劳动密集型第三产业岗位，分别要求平均受教育年限为9.1年和9.6年，而资本密集型的第二产业和技术密集型的第三产业岗位，则分别要求平均受教育年限为10.4年和13.3年。根据2011年农民工的人力资本状况估算，他们的平均受教育年限仅为9.6年。也就是说，农民工的平均人力资本尚不能适应从劳动密集型产业向资本密集型和技术密集型产业的转移。因此，如果没有社会保险项目的充分覆盖与保护，面临可能的劳动力市场冲击，将来会有一批农民工处于十分脆弱的劳动力市场地位。
与此同时，上世纪80年代以后出生的新生代农民工，已经是进城农民工的主体，所占比重已经超过60％。这些人绝大多数没有务农经验，也没有回到土地上的意愿，而且他们中相当大一部分，实际上是在城镇长大且受教育的。据2010年调查，在16岁－30岁的农民工中，有32.8％在16岁以前生活在城市、县城或镇，有38.4％在城市、县城或镇上小学。因此，他们即使失去了工作，也不会走他们父辈“有来有去”的老路。如果以他们为主体形成新一代城市边缘性群体的话，社会风险将是巨大的。
挖掘劳动力供给潜力
中国长期处于二元经济发展阶段，享受到有利的人口年龄结构，具有劳动力无限供给的特征。劳动年龄人口持续增长和人口抚养比持续降低，通过以下几种途径转化为人口红利。
首先，劳动年龄人口的长期上升趋势，加之教育规模的迅速扩大，为经济增长创造了充足的劳动力供给和必要的人力资本条件。
其次，充足的劳动力供给延缓了资本报酬递减现象发生的时间，人口抚养比的长期降低则维系了高储蓄率。这使得中国在较长时间里可以依靠资本的投入推动经济增长。
第三，劳动力大规模从生产率低的农业，转向生产率更高的非农产业，创造出资源重新配置效率，成为改革期间全要素生产率提高的重要组成部分，进而成为经济高速增长的源泉。
惟其如此，一旦人口结构向着不利于经济增长的方向发生变化，即人口红利消失的话，潜在经济增长率必然下降。事实是，中国15岁－59岁劳动年龄人口已于2010年到达峰值，随后开始负增长。伴随着劳动力供给的变化，资本边际回报率也已经开始降低。即便生产率提高速度保持不变的话，中国GDP的平均潜在增长率，也将从“十一五”期间的10.5％下降到“十二五”期间的7.2％，并在“十三五”期间进一步下降到6.1％。
潜在增长能力是一个与生产要素的供给能力以及全要素生产率提高速度相关的概念，因此，靠以刺激投资为抓手的需求拉动，并不能改变潜在增长率。然而，从供给方因素入手，提高潜在增长率是可行的，也是必要的。根据我们所做的一项模拟，至少有两个变量的改变，可以显着地提高未来的潜在增长率。而这两个变量都可以通过农民工的市民化产生有利的变化。
第一，如果在2011年－2020年期间，每年把非农产业的劳动参与率提高1个百分点的话，这一期间的年平均GDP潜在增长率可以提高0.88个百分点。在劳动年龄人口负增长的情况下，仍有增加劳动力供给的办法，那就是提高劳动参与率。农民工没有城镇户口、社会保险覆盖率低的现实，意味着他们作为城镇所需劳动力的主要供给者，就业预期不稳定，从终身来看，非农劳动参与率也较低。
这表现在，一方面，随着宏观经济的波动，农民工常常受到周期性失业的冲击，许多人甚至不得已而返乡。另一方面，由于不能享受相关的社会保险和社会救助，特别是不能预期在城市颐养天年，他们在较低的年龄上就主动退出了城市劳动力市场。据国家统计局调查，2011年，在本乡镇就业的农民工中，40岁以上的占60.4％，而在外出农民工中，40岁以上的仅占18.2％。可见，以市民化为核心的城市化，无疑可以稳定农民工的劳动力供给，提高他们的实际劳动参与率，产生提高潜在增长率的积极效果。
第二，如果在2011年－2020年期间，全要素生产率的平均提高速度每年增加1个百分点的话，这一时期的年平均GDP潜在增长率可以提高0.99个百分点。固然，提高全要素生产率有诸多途径，但是，在农业劳动力比重仍然较高的情况下，推动剩余劳动力的持续转移，可以继续获得资源重新配置效率。刘易斯拐点的到来，并不意味着农业中剩余劳动力的即刻消失，而只是以不变的生存水平工资，不再能够吸引劳动力转移。
2003年－2011年期间，农民工工资的年均实际增长率达到12％，并且呈现逐年加速的趋势。这个增长速度是符合中国经济到达刘易斯拐点的预期的。但是，工资增长如果继续加快，超越劳动生产率提高的速度，以及超过企业的承受力，就可能演变成休克式的结构调整，不利于中国经济增长的可持续性。因此，借助政府公共政策的调整，即推进以农民工市民化为核心的城市化，既可以达到推动农村劳动力继续向城市转移的目的，提高全要素生产率，又能够给企业留出必要的时间进行调整与适应。
扩大居民消费需求
一国的经济增长，除了依靠生产要素供给和生产率提高的支撑之外，还需要与潜在增长能力相应的需求拉动。针对2012年经济增长减速，有两种观点：一种观点认为，受世界经济低迷特别是欧债危机的影响，中国经济放缓是外需不足所导致，如果外部环境不能得到恢复，中国经济可能会遭到更大的冲击。这种观点倾向于建议政府采取必要的刺激措施。
第二种观点认为，中国应该把外需不足当作倒逼经济转型的动力，逼其转向内需特别是消费需求拉动。笔者在赞成第二种观点的基础上，拟补充一句：出现外需孱弱的现象可能是好事，避免了过于强劲的需求把增长速度拉到潜在产出能力之上。
实际上，中国潜在增长率的降低，为实现经济增长供给方因素与需求方因素的平衡，创造了宽松而有利的环境，是经济增长可以不再过度依赖投资需求。
例如，在2001年－2011年期间，拉动GDP年度增长率的需求因素中，消费需求贡献了4.5个百分点，资本形成（投资需求）贡献了5.4个百分点，净出口贡献了0.56个百分点。因此，即使“十二五”期间净出口的贡献为零，投资需求减半，靠国内消费需求和一半投资需求形成的需求拉动（4.5个百分点加2.7个百分点，共7.2个百分点），也足以支撑这一时期的潜在增长率（7.2个百分点）。
不过，通过改革特别是通过推进农民工市民化为核心的城市化，潜在增长率将有所提高，因此也需要更强劲、更可持续的需求因素与之适应。今后，无论是世界经济的复苏乏力，还是中国比较优势所发生的变化，都难以使我们预期更乐观的出口需求。同时，过度依靠投资拉动的传统增长模式也需要转变，所以我们也不寄希望于过快的投资需求增长。因此，说城市化蕴含着深厚的内需潜力，实际上指的是，以农民工市民化为核心的城市化所创造的国内消费需求。
在农民工成为实质意义上的城市市民之前，由于他们的终身收入缺乏稳定性，其消费充满了后顾之忧，并不能成为像城镇居民一样的正常消费者。通常，农民工需要把收入的四分之一左右汇回农村老家，作为个人的保障手段以平滑自身消费。这意味着，如果通过户籍制度改革，很大一部分农民工的社会保障覆盖率能够达到城镇居民水平的话，即便在收入不提高的情况下，他们可以列入消费预算的收入至少也可以增加三分之一。可以预期的是，市民化的过程必然会进一步增强农业转移劳动力的收入稳定性，扩大其劳动参与率，收入增长也是自然而然的，这将大幅度地扩大居民消费需求。
我们可以粗略地算一笔账，看农民工市民化所产生的需求收入效应，或可能创造何种数量级的消费需求。如果农民工像城市户籍职工一样筹划自己的收支预算，也就是把原来汇寄回家的四分之一工资留在手里，他们可支配的工资可以提高33.3％，提高幅度相当于从城镇居民收入五等分组中的“较低收入户”提升到“中等偏下户”，而通常这个收入组的提升可以将消费支出提高29.6％。换一个角度看，如果他们不再把工资的四分之一寄回家，1.59亿农民工按照2011年平均工资计算的工资总额，将达到3.9万亿元，相当于这一年全国居民消费支出16.49万亿元的23.6％。或者说，如果农民工把这1/4工资用于消费，可以把全国居民消费支出提高约6％。
不仅如此。根据中国的投入产出表，在国内最终消费支出中，大约四分之三是城乡居民的消费支出，四分之一是政府消费支出。后者是指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出，以及免费或以较低价格向居民提供货物和服务的净支出。以农民工市民化为核心的城市化，一方面由于为农业转移劳动力提供了更稳定的就业机会，以及更加均等的基本公共服务，可以大幅度提高居民的消费水平；另一方面又因强化了政府提供均等化基本公共服务的责任，可以合理地扩大政府消费规模。这两个效果进而都将表现为国内消费需求的扩大，有助于促进经济增长更加平衡、更加协调、更可持续。
转变农业生产方式
进入21世纪，中国的“三农”事业经历了黄金时期，主要表现在国家财政对农业的明显倾斜，以及实施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。例如，在2001年－2011年期间，在国家财政总支出增长4.8倍的同时，财政对农林水事务的支出增长了9.8倍。2011年农民拿到手里的各类直接补贴即达1407亿元。近年来农村居民收入增长速度快于城镇居民，城乡收入差距呈现缩小的趋势。虽然农村年轻人大规模外出导致农业劳动力年龄偏大， 但是，由于农业机械化速度加快，市场化和社会化农业生产服务体系日臻完善，农业劳动生产率未出现下降的情况，粮食生产实现了连续九年丰收。
但是，总体而言，中国目前“三农”事业仍然是建立在政府补贴的基础上，而不是靠现代化的生产方式以及价格激励机制。国家各类种粮补贴逐年增加，粮食最低收购价格不断提高。许多“三农”问题学者和政策研究者，仍然把农业看作是一个天生的弱质产业，缺乏国际竞争力，从而不能完全自生自立。与此相应的政策倾向，出于对农业产业式微和农村经济社会凋敝的担忧，希望继续把劳动力流动和人口迁移保持为一个“有来有去”的候鸟型模式。这应该是造成现今没有市民化的城市化的政策根源。
其实，羞羞答答的城市化，并不能造就一个建立在价格激励和规模化经营基础上的现代化农业生产方式。在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。
例如，2011年农民工总规模为2.53亿，其中9415万人在本乡镇从事非农产业。这些劳动者从就业性质来看，无疑已经离开土地，但是，他们中很多人仍然兼营农业，承包土地和宅基地无疑也继续保留。同年，外出农民工即离开本乡镇六个月及以上的农村劳动力为1.59亿，其中1.26亿属于住户仍在农村的外出家庭成员，他们无暇从事农业生产，但承包地和宅基地并不会放弃。
此外，还有3279万举家外迁农村人口，已经完全脱离了农村生活和生产活动。但是，他们名下的承包地和宅基地使用权，在很多情况下也没有放弃。有些在把承包土地转包他人耕种的情况下，却享受着政府给予的种粮补贴。
由此可见，在务农劳动力大幅度减少的同时，农业经营户总数，即或者全业或者兼业或者仍然实际拥有承包土地经营权的农户数量，并没有实质性减少。这导致农业经营规模不能随着农业就业比重的下降而相应扩大，妨碍了农业劳动生产率的提高。作为家庭联产承包制的一个结果，中国农业土地分布具有零散、细碎、经营规模小的特点。在劳动力总数减少的情况下，如果未能根本改变这种土地经营状况，不仅不利于机械化耕作，土地边界和田埂还浪费土地，较小的经营规模，更妨碍生产者对价格激励做出积极的反应，不利于形成专业化和职业化经营。
虽然在发达国家普遍存在政府对农业的补贴，但是，真正具有可持续性和竞争力的发达农业，归根结底是建立在农业本身的自立能力基础上的。
诚然，中国目前的发展阶段，仍然需要实行城市支持乡村、工业反哺农业的政策。但是，着眼于未来，构造现代化农业的生产方式基础，已经越来越具有紧迫性。而这个符合经济发展规律的过程，需以农业人口转移的彻底性为前提条件。
三项最紧迫的任务
城市化是现代化的重要标志，也是全面建成小康社会的关键载体。党的十八大召开以来，全国上下对于推进城市化的热度前所未有地高涨。但是，推进城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般规律和中国国情的对城市化内涵的准确理解之上。从经济发展阶段出发，中国城市化的核心应该是农业转移人口进入并落户于城市，享受基本公共服务的普照之光。因此，推进城市化要求深化户籍制度改革，实现农民工的市民化。当前最紧迫的任务，是从以下三个方面推进户籍制度改革的实质性突破。
首先，中央政府要提出改革目标和实施时间表。即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期。大致来说，在2020年之前分步骤、分人群满足目前1.59亿的落户和基本公共服务需求，消除人户分离的存量问题；同时按照每年城市化水平提高1个百分点的节奏，可以在劳动力转移到城市后五年的时间里，解决户籍问题。即到2030年前，大体上使完整意义上的城市化率达到70％。
其次，明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，同时也可以避免不顾国情无限扩大覆盖范围的现象。建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。
第三，地方政府根据中央的要求制定改革路线图，按照既定时间表推进改革。对于尚未纳入市民化时间表的农民工及其家庭，地方政府有责任尽快为其提供均等化的基本公共服务。根据问题的紧迫性，区分先后地推进基本公共服务均等化进程。大体上，均等化的顺序应依次为：基本社会保险（其中顺序应为工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险）、义务教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社会保险和义务教育的充分覆盖，应该无条件地尽快完成。
