杨小军说，无论是瘦肉精还是地沟油，都应该正确地评估，监管者干了些什么，如果是“老师”和“学生”一块儿作弊，就要实事求是地针对这种情况，作出相应的对策，一味强调“企业是第一责任人”这种不够全面的判断，会导致对策偏差。

　　“食品安全领域的监管责任，应设立考核机制和责任追究机制来倒逼。”杨小军说，目前中央层面对此的处理是到位的，以后地方上能不能做到位，要解决启动责任追究的程序问题：谁来启动，多大责任，如何追究。“现在这一程序还是模糊的，靠领导批示与否，看媒体的报道和社会的反应。未来应该压缩人治的成分，以法治的思路进行下去。”

　　中国政法大学研究生院副院长解志勇指出，《食品安全法》责任条款规定过于笼统，监管部门之间的责任区分或责任领域必须清晰。

　　南开大学法学院副教授宋华琳则表示，食品安全的法律责任应该是行政、民事、刑事法律责任相结合。比如美国有非常高昂的惩罚性赔偿，这种惩罚性赔偿和典型案例一公布，才能在社会上形成威慑力。

　　“《食品安全法》中应该有一个专章来规定关于食品安全的问责制。”杨小军说，“实践中更多的是执法问题，只有管住各级政府官员，才能管住这个事。”

　　怎么让“哨兵”都到岗

　　按照国务院要求，食品药品监管要在6月底实现省级机构组建，9月底地市级机构组建完毕，年底县一级机构组建完毕。用杨小军的话说，这意味着“把责任分到人头，进行网格化监管”。

　　然而，监管网格上的“哨兵”们到岗了吗？这是目前业内人士最关心的现实问题。

　　“基层承载着13亿人口，是食品的主要生产、流通和消费场所，因此风险聚集和多发。”胡颖廉说，近来发生的“病死猪”、“毒生姜”、“假羊肉”等事件，问题源头都在基层。在现行体制下，大量监管人力和设备集中在省、市层面，质监、食药和工商等监管机构只设置到县一级，全国80%以上的县乡镇村没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及。

　　此外，监管队伍的技术水平和执法能力还远远落后，其规模与行政管理人员出现“倒挂”现象。胡颖廉表示，2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人，但技术队伍仅有3万余人，上述人员中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更不足1.5万。执法过程中普遍存在“以罚代刑、有案不移、有案不立”等现象，即用行政处罚替代刑事责任，很难将案件移交司法机关处理，“这事实上降低了监管对象的违法成本。”

　　胡颖廉测算过，如果把全国的乡镇街道都布点，保守估计需要增加15.5万监管人员，如此庞大的监管队伍，不可能靠新招聘公务员解决，必须采取灵活的办法。 “眼下，各地都面临同样的难题：钱的问题、人的问题、设备的问题。”

　　比如，一些经验丰富的老同志更愿意留在工商系统，不愿“折腾”。另一些部门则不愿意把人手划转过来。很多县级质监和工商部门通常只设1名股级干部专司食品安全工作，但实践中往往是混岗工作，在划转的时候常有单位不愿放人，“就让负责的那个人去做吧”。此外，各地都存在专业检测设备欠缺的问题，质监部门到底要划转多少设备给食药部门，这些都是很现实的问题，各地情况也不一样。

　　今年6月，有关领导在谈到转岗问题时特别指出，要按一个部门在食品安全上投入的工作量来划转人手，比如原来这一职能占质监或工商三分之一的工作量，那就按编制划转三分之一的人员过来。

　　胡颖廉还建议，目前可根据工作量划转工商部门监管人员、地方配套事业编制人员和招聘协管人员三种渠道相结合，即“正规军+地方军+民兵”的组合模式调配人手。在检测设备的问题上，一些地方尝试成立独立的第三方检测机构作为事业单位，各部门按需要去向第三方采购，“尽管各地的进程不一样，但还是有不少解决思路。”

　　“改革从来不是一蹴而就的，改革者对其期望很高，但部门衔接怎么样，和地方现实怎么磨合，利益如何博弈，一切都有待观察。”杨小军表示，食品安全领域的问题，不能看作是某一个国家的国民素质或道德标准问题，而应假定全世界市场里，所有的生产者都是唯利是图的，必须由公权力进行监管，不让其无所顾忌地对待消费者。“要靠制度而不是靠人，去抑制恶的一面，发扬善的一面。”