在这个决策框架下，一场自上而下的农村土地使用产权制度改革开始燃起了星星之火。自2008年下半年开始，以山亭区为试点，枣庄在全国率先开展了以土地使用权资本化为突出特征，以“一证一所一社”为核心内容的“三位一体”的农村土地使用产权制度改革。

    土地使用产权确认是此次改革的核心内容。只要是加入农村土地合作社的农户，都可以得到区（县）级政府确认土地使用产权，并发放《农村土地使用产权证》。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或者抵押担保；土地合作社受让土地产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证，合作社凭证可以向金融部门抵押贷款、融资。

    此规定一出，土地变成了资本，死地变成了活钱。张凯华和社员们的难题便迎刃而解。在拿到证件的第三天，他的合作社就在山亭区信用合作联社贷到了30万元，解了燃眉之急。

    为了保证抵押权的实现，同时也为了避免民间私下流转带来的风险，枣庄市建立了市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络：市级建“三农服务中心”，区（县）级建农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建农村土地使用产权交易服务所。农民合作社或银行拿土地产权使用证，可以到土地交易所进行交易，同时土地交易所对土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格。徐庄镇土地使用产权交易服务所所长高崇銮告诉记者：“这样就形成了农村土地产权交易的有形市场，使得土地供求信息的收集更容易，供求双方的交易更便捷规范，而且减少了交易摩擦，降低了交易成本。”

    在推动农村土地使用产权确权的过程中，枣庄市一直坚持一个很明确的导向——扶持农村土地合作社。目前，枣庄发放的《农村土地使用产权证》仅限定在加入土地合作社的农户范围，这样就形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。“一方面，农民把土地流转给合作社，而不是给企业，没有改变土地的农业用途；另一方面，加速了合作社的转型，促使更多不规范、松散型的农民合作组织向以土地为纽带、紧密型的农村土地合作社转变。”中共中央党校经济部主任王东京认为，这一导向起到了一举多得的效果。

    “三位一体”的农村土地使用产权制度改革，不是简单地把土地使用权资本化，而是紧紧结合农业生产，让土地资源在农民的手里生根开花。

    完善之策

    既然是经营，就存在一定的风险。土地是农民的“命根子”，农民将自己土地的使用权抵押给了金融部门，那一旦经营失败，是否意味着合作社的农户会失去土地呢？采访过程中，记者的这个疑虑也很快就被打消了。

    原来，早在试点探索之初，枣庄市就未雨绸缪，设计了一套农民失地风险可控的制度：土地使用产权只能入股土地合作社，不能入股企业，而且合作社中农民所占比重不低于80%，农民表决权不低于80%，保障了土地长期控制在农民手中；采取有限制的抵押方式，规定用来抵押的土地不超过合作社土地总面积的1/3，抵押期限不超过3年，即使这部分土地使用产权被拍卖，也只是短期失去，期限一到，又回到农民手中，这就相当于给农民土地承包权的稳固加筑了多重“防火墙”。

    与此同时，枣庄还从“保、贴、扶、补”四个方面建立起引导和推进改革的政策导向机制：保费补贴，即引入农业保险机制，政府补贴80%的保费，并把参保农产品种类扩大到全部种植作物，最大程度上提高了抵御自然风险的能力，使合作社的抵押风险降到了最低；贷款贴息，政府对土地合作社的贷款给予全额贴息，缓解了合作社的资金压力；项目扶持，对土地合作社修建生产道路、新上水利设施、购置农机具等给予重点扶持；种粮补助，在国家种粮惠农补助的基础上，对规模种粮的专业合作社再给予专项补助。

    “30多年前的土地制度改革是一场‘自下而上’的改革，只需考虑农民的意愿，风险性小，需要突破的是意识形态的问题；而枣庄的这次土地制度改革是自下而上与自上而下相结合，重点是自上而下。因为是利益格局的调整，改革的风险性大，责任不在于农民，而在于党和政府，因此需要一套科学的制度设计。”陈伟向记者阐述了制度设计的深层原因。