土地是最基本的农业生产资料，保护耕地是我国长期的基本国策。我国实行最严格的耕地保护制度。早在1998年我国就施行了《基本农田保护条列》，各地也规划了基本农田保护区。2004年新修的《中华人民共和国土地管理法》中明确规定“国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。然而近些年，城市化加剧了地方用地紧张，给基本农田的保护增加了困难和阻力。

    土地用途管理中面临的风险主要来自三个方面：

    第一，耕地保护阻力重重。尽管中央政府三令五申严禁地方侵占基本农田改变其用途，但为了政绩，一些地方政府还是顶风而上，而且动力强劲，违法占地屡禁不止，耕地保护任务十分严峻。

    第二，土地用途监管困难。中央明确要求“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。但是一些地方暗箱操作，违反土地用途管制，致使流转土地出现“非农化”、“非粮化”现象。一是政府将流转出的土地用作违法违规建设。二是地方政府引入工商资本违反土地用途管制规定。如一些地方为发展乡村旅游招商引资，把数百亩直至上千亩耕地改变用途，用来建度假村、观光园等休闲娱乐场所，大量挤占农田。

    第三，“占补平衡”不“平衡”。占补平衡作为一项耕地保护制度，对实现耕地总量动态平衡具有重要意义，但执行过程存在不少偏差。首先表现为“占优补劣”，致使基本农田“上山下滩”，甚至有的地区把农民祖祖辈辈使用的宅基地都已经划入了基本农田；其次把本来具有生产功能的农家院作为纯粹建设用地搞“占补平衡”，实际上侵占了生产用地。据我们的调查，农家院中有1/3~1/2的面积具有农业生产功能（或种植蔬菜、果树，或养殖家禽家畜），但通过拆村并村，被“整理”出来的土地则变成了纯粹的建设用地。

    为维护我国未来粮食安全，必须坚持和强化家庭经营承包制度，始终坚持以农民为主体的农业发展之路。要实行严格的耕地保护制度，杜绝各种直接、间接和变相改变耕地用途的行为。家庭承包经营制需要不断完善和创新，其中促进家庭农场的形成是有效途径之一。家庭农场可以很好地延续家庭承包经营制以农户为基本单位的特征，能够充分发挥农民的生产积极性。家庭农场不但有利于实现农业经营的规模化，而且能够保持家庭经营的传统优势，是实现未来中国粮食安全的主要基础。

    （作者单位：中国农业大学农民问题研究所）