第四个问题，补贴的压力越来越大。随着收购量的增加，

加上进入粮库以后又出不去，补贴量也随之增加。入库以后产生保管费用、储存费用，再加上收购费用的财政补贴，给财政造成了巨大压力。

改革和完善价格形成机制思路何在？

从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制改革。研究显示，现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因就是在实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多保收入的政策功能。这些年的政策实践已经证明，政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该主要是平抑市场价格波动和保农民种粮的基本收益。保农民的收入不应该由粮食收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。事实证明，以价格保收入是保不住的，还影响了市场价格机制作用的发挥。

解决这个问题的思路就是实现价补分离———把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，让农产品价格由供求来决定并发挥对供求的调节作用———这就是农产品价格改革的基本思路。

这里还有几点需要特别说明。首先，对农产品价格市场形成机制进行调控，最终是为了确保国家粮食安全。粮食安全包括三个方面：第一，粮食安全的根基应该是生产能力安全，而不一定是产量安全；第二，对国际资源的掌控能力；第三，必要的储备、调节能力。其次，要明确市场调控的目标，即总量基本平衡、市场波动可控、保护农民利益、促进市场发展。特别要强调的是市场波动可控，只要设定好一个区间，如果价格在这个区间正常波动就不要去干预；此外要有手段能够调节价格，保证农产品价格大体在合理区间内波动。同时对不同的农产品品种进行优先排序，明确什么是中央政府调控、什么是中央政府可以不管直接放给市场，可以使整个调控体系更加精确和稳定。

那么，怎样推动价补分离呢？我们最初的设想是采取目标价格，也就是国家设定一个目标价格并监测市场价格，当市场价格和目标价格之间出现差价时，就用财政补贴的办法直接补给生产者或消费者：当农产品价格过低时，国家补贴给农民；当农产品价格过高时，国家补贴给城里的困难群体，以实现市场的平稳过渡。

现在实行政策性收储的品种很多，必须因品种施策，采取渐进过渡的办法推进。2014年，国务院针对新疆棉花和东北大豆启动了目标价格改革试点，同时取消了临储政策，转为企业收储，财政对收储企业给予一定量的补贴。2015年，国家取消油菜籽临储政策，同时启动了玉米价格改革，现在正在研究进行稻谷和小麦的最低收购价政策改革。

棉花目标价格改革试点情况如何？

棉花在新疆的目标价格改革试点，到2016年已经是第三年了，2017年就要结束。棉花的问题解决得不错。2013年开始研究目标价格的时候，矛盾最突出的是棉花，国内棉花的收储价格比国外进口棉花完税后的成本每吨高出约5000元，国内生产的棉花按收储价格收上来堆在仓库里，纺织企业用的是进口棉花。国家采取搭配的办法，要求企业买一吨进口棉花就得搭配一吨中储棉的棉花，结果纺织企业的成本上升，整个行业都亏损。选择新疆做试点，是因为新疆的棉花产量占全国棉花的一半。2014～2016年，新疆取消了棉花临储价格，市场价格和目标价格之间的差额为每吨5000元左右，由国家直接补贴给棉农。怎么补贴呢？最开始是60%按照播种面积，40%是按照收购量；从2015年开始，新疆棉花补贴中90%都按照销售量进行补贴。

总体来讲，棉花的目标价格改革是成功的，现在棉花已经实现了市场定价，国内外差价下降到目前的450元，部分积压状况有所改善，棉纺企业用棉成本下降，棉农收益基本稳定。

下一步建议从2017年开始在新疆正式实行目标价格，但还有两个问题有待解决：一是现在目标价格一年一定，建议改成三年一定；二是要完善补贴方式，现在的补贴方式仍属WTO“黄箱政策”，将来可考虑补贴与一个固定的产量挂钩，这样与当年产量挂钩的政策实现半脱钩，大体上可以算作“蓝箱政策”，可以规避WTO规定的8.5%的价格支持约束。