五是身份的不平等。农民工虽然生活和工作在城市,有些甚至在城市安家,但在多数情况下其“农民”身份并未改变,“市民”身份离他们依然遥远。农民工也远没有融入城市社会,他们在很大程度上仍被视为“外来者”。这些情况甚至在新一代农民工身上也没有实质性变化。一份对新生代农民工自我身份认同的调查显示,高达78.5%的人仍然自认为是 “农民”,只有9.1%的人认为自己已经不再是“农民”。更为严重的是,农民工不仅收入低、工作辛苦、生存状况差,还经常会受到当地居民的明显歧视。
以农民工为主体的“新移民”的公民身份在新的工作和生活场所遇到了极大的挑战,其合法公民权难以得到平等的保护。而维护这些“新移民”的公民权益,根本的途径是重塑其公民身份,使其市民化。
四、“新移民运动”给中国社会带来了哪些制度变迁?
以农民工流向城镇为标志的“新移民运动”,不仅对中国的现代化进程,而且对整个中华民族的历史演进,都产生了深远的影响。“新移民运动”对现行社会管理制度造成的重大挑战,给中国社会带来了一系列制度变迁。
其一,户籍制度。户籍制度是政府行政机关以家庭(户)为单位对所在地区的全部居民进行登记和管理的制度。1949年后的户籍制度不仅具有人口统计、人员管理、社区治安的功能,还有劳动就业、粮油供应、计划生育、义务教育、社会福利、政治选举等功能;它既是维持社会秩序的基本制度,也是划分社会身份的主要依据。在20世纪80年代之前,户口簿(证)一直是中国公民最重要的身份证件。从社会身份划分的角度看,户籍制度将居民分成城市户口和农村户口两大类。两类户口的居民在就业、住房、收入、教育、福利等方面均存在巨大的差别,构成中国社会的两大基本阶层。这种户籍制度是计划经济和命令体制的产物,与要求劳动力的自由流动的市场经济格格不入。以市场化和工业化为导向的经济改革,造成了大量农民工从农村流向城市,当这些“新移民”迁徙到城市后却发现,他们虽然已经是城市工人,其法定身份却依旧是农民,并且无权与城市居民享受住房、收入、福利和受教育的同等待遇。从市场经济的角度看,这种户籍制度显然已经不适应劳动力自由流动的要求;从公民权利的角度看,这种户籍制度也不适应现代民主政治的公平正义要求。因此,自20世纪80年代开始,我国政府逐渐改革户籍制度,但总体看来,户籍制度的改革刚刚启动,传统户籍制度的两个实质性要素,即迁徙限制和身份差异并未改变。户籍制度改革的任务还相当艰巨,它也是中国未来社会管理制度改革的重点内容之一。
其二,单位制度。单位制度和属地制度是中国的基本人口管理制度,每一个成年公民都要接受单位和属地的双重管理。每一个成年公民都有一个单位,单位不仅能够影响其成员的职业、收入、住房、升迁以及生老病死等最重要的生活和工作,也负责对其成员进行政治教育、处罚、奖励和迁移。首先打破传统单位制的,也正是这场由劳动力流动所引发的“新移民运动”。大量的农村劳动力进城打工经商,他们离开了原先在农村的单位——“生产队”,因而后者就难以对这些已经外出的成员实施有效管理。这些外出农民来到城镇后,要不根本就没有固定的单位;要不即便有相对固定的单位接收他们,也往往不能给予他们正式的成员身份,从而也就无法对他们进行有效的管理。与这种从“单位人”转变为“社会人”的情况相适应,改革开放后中国政府对传统的单位制进行了适时的改革,逐渐从以单位管理为重心转向以属地管理为重心。这一制度转变的标志是1985年中国开始推行居民身份证制度。居民身份证破天荒地取代户口簿和工作证,成为中国公民最重要的身份证件。
其三,社区制度。在中国,除了单位管理外,每一个人都必须接受其户籍所在地的属地管理。对于那些没有单位的无业居民,属地是其唯一的管理单位。在城市,居民的属地管理制度就是街道和居民委员会制度,简称“街居制”。随着政府人口管理的重心由单位制逐渐转向属地制,传统的“街居制”面临着严峻的挑战。一方面,原先由单位承担的部分人口管理职能转到街道,例如属地成员的社会保险、就业、卫生、党务等,街道在维护社会秩序中的重要性变得更加突出;另一方面,街道面临着许多新的管理事务,其管理对象不再仅仅是户籍居民,还包括外来人口。在经济发达的沿海城市,一些街道的外来人口甚至大大超过了户籍人口。在20世纪80年代末和90年代初,一些城市开始试行街居体制的改革,出现了一些不同的街道管理模式。这些改革的总趋势,是将城市的街道变为社区,以社区作为城市管理的基本单位。同时将社区的行政管理、公共服务和居民自治三种基本职能进行分离,设立不同的组织,履行不同的职能。
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