我国农村的土地承包制已经实行30年了，农村的经济社会面貌发生了极大的变化。如何认识和解决耕地制度和经营形式面临的问题，以及如何进行政策选择，需要深入研究，并给予明确回答。

        一、农户耕地经营规模太小是我国农业的主要特点

        按照2006年全国农业普查数据，我国有农业生产经营户2亿户，住户农业从业人员3.42亿人。共有耕地18.27亿亩（1.22亿公顷），户均耕地 9.13亩（0.61公顷）劳均5.3亩（0.36公顷）。与世界其他国家按农业人口人均耕地数量比较，中国为0.1公顷，只是印度的1/3，越南的1 /2，日本的1/12，韩国的1/2，英国的近1/60，美国的1/300。就规模来讲，中国的户均规模几乎是世界上最小的，而且一户的耕地还分成好几块。经营规模太小是中国农业（主要是种植业）的最主要特点，也是其存在的主要问题。

        耕地规模过小，导致在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难独立完成。分户经营实行30年了，但到现在，许多人对以上这些情况并没有清晰的认识。从开始分户经营以来，就有许多人大讲什么“使农民成为独立的生产经营者”。其实，这不过是脱离实际的空想，尤其是使所有农户都成为独立的生产经营者是完全不可能的。只有减少农民，培养一批有文化、有经营管理能力的农户，并且创造机制使那些离农者的耕地不断向这批农户手中集中，才会逐步形成一批有独立经营能力的农民。

        规模经营过小带来的问题是劳动生产率极低，在开放的条件下，我国大宗作物（主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品）基本上没有国际竞争力。小麦、玉米都是我国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。耕地规模过小关乎我国的粮食安全问题。

        二、当前耕地流转比重很低

        据农业部经管司的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全国流转面积占承包耕地面积5.2％，比上年增加0.7个百分点。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的有近40%，而耕地流转只占耕地面积的5%左右，两者相差8倍，而且大多数耕地流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的2/3。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。

        为什么耕地流转的比重与农民中农转非的比重相差很大，土地流转的政策意愿与实际结果相距很大？

        第一个原因是，土地是农民的基本社会保障。目前，绝大部分进城农民工都没有得到与城市居民一样的社会保障。近几年，一些地方已经开始给农民工缴纳养老保险，但由于养老金账户在各省之间不能转移，甚至在同一省内也不能转移，所以，真正能享受到养老保险的农民工很有限。失业保险绝大部分农民工也不能享受。目前政府有关部门正在考虑完善这方面的政策，但政策的颁布和实施还将是一个缓慢的过程。所以，目前土地依然是农民工养老、失业的基本保障。这是耕地流转慢的一个非常重要的原因。

        第二个原因是，在耕地转包中没有发挥集体经济组织的应有功能。集体经济组织在耕地流转中的第一个功能是接受转包耕地。1984年中央1号文件规定：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1987年中央5号文件明确规定为：“长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人”。集体经济组织在耕地流转中的第二个功能是调整地块，使接包户耕地尽可能连片。农户间自由的转包是无法实现连片耕作的，只有集体通过调整地块，才能实现这个目标。由于目前集体经济组织的这个功能没有得到发挥，所以，绝大部分农户之间的自由转包不能连片，对规模经营没有太大的促进作用。