我国农村的土地承包制已经实行30年了，农村的经济社会面貌发生了极大的变化。如何认识和解决耕地制度和经营形式面临的问题，以及如何进行政策选择，需要深入研究，并给予明确回答。
一、农户耕地经营规模太小是我国农业的主要特点
按照2006年全国农业普查数据，我国有农业生产经营户2亿户，住户农业从业人员3.42亿人。共有耕地18.27亿亩（1.22亿公顷），户均耕地 9.13亩（0.61公顷）劳均5.3亩（0.36公顷）。与世界其他国家按农业人口人均耕地数量比较，中国为0.1公顷，只是印度的1/3，越南的1 /2，日本的1/12，韩国的1/2，英国的近1/60，美国的1/300。就规模来讲，中国的户均规模几乎是世界上最小的，而且一户的耕地还分成好几块。经营规模太小是中国农业（主要是种植业）的最主要特点，也是其存在的主要问题。
耕地规模过小，导致在灌溉、排水、机耕、植保、农田基本建设等方面，农户很难独立完成。分户经营实行30年了，但到现在，许多人对以上这些情况并没有清晰的认识。从开始分户经营以来，就有许多人大讲什么“使农民成为独立的生产经营者”。其实，这不过是脱离实际的空想，尤其是使所有农户都成为独立的生产经营者是完全不可能的。只有减少农民，培养一批有文化、有经营管理能力的农户，并且创造机制使那些离农者的耕地不断向这批农户手中集中，才会逐步形成一批有独立经营能力的农民。
规模经营过小带来的问题是劳动生产率极低，在开放的条件下，我国大宗作物（主要是小麦、玉米、大豆、棉花这四种大宗农产品）基本上没有国际竞争力。小麦、玉米都是我国的主要粮食作物，大豆目前是最重要的油脂作物。耕地规模过小关乎我国的粮食安全问题。
二、当前耕地流转比重很低
据农业部经管司的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全国流转面积占承包耕地面积5.2％，比上年增加0.7个百分点。耕地的转包和流转在实行分户承包之初就开始提倡。但几十年了，与劳动力转移的速度和比重相比，差距甚大。目前，农村劳动力中在非农产业就业的有近40%，而耕地流转只占耕地面积的5%左右，两者相差8倍，而且大多数耕地流转没有促进规模经营。农户间的流转占了整个流转的2/3。而农户之间的流转大多由于没有集体统一调整地块，无法实现连片耕作，虽然就接包户来讲所种耕地面积有所增加，但无法实现连片的机械耕作，所以这些转移基本上与实现农业现代化、提高劳动生产率的方向无关。
为什么耕地流转的比重与农民中农转非的比重相差很大，土地流转的政策意愿与实际结果相距很大？
第一个原因是，土地是农民的基本社会保障。目前，绝大部分进城农民工都没有得到与城市居民一样的社会保障。近几年，一些地方已经开始给农民工缴纳养老保险，但由于养老金账户在各省之间不能转移，甚至在同一省内也不能转移，所以，真正能享受到养老保险的农民工很有限。失业保险绝大部分农民工也不能享受。目前政府有关部门正在考虑完善这方面的政策，但政策的颁布和实施还将是一个缓慢的过程。所以，目前土地依然是农民工养老、失业的基本保障。这是耕地流转慢的一个非常重要的原因。
第二个原因是，在耕地转包中没有发挥集体经济组织的应有功能。集体经济组织在耕地流转中的第一个功能是接受转包耕地。1984年中央1号文件规定：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1987年中央5号文件明确规定为：“长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人”。集体经济组织在耕地流转中的第二个功能是调整地块，使接包户耕地尽可能连片。农户间自由的转包是无法实现连片耕作的，只有集体通过调整地块，才能实现这个目标。由于目前集体经济组织的这个功能没有得到发挥，所以，绝大部分农户之间的自由转包不能连片，对规模经营没有太大的促进作用。
三、集体农场和家庭农场应成为规模经营的主体
搞规模经营的关键是要创造一种机制，使得离农人口的耕地能够不断向继续务农者集中，形成一种能够使经营规模不断扩大的制度。
耕地规模经营的经营方式有如下几种：一是公司型种植农场（日本叫私法人经营的农业企业），这其中应该包括以雇工经营为主的种植大户。按农业部的数字在流转耕地中公司经营的占36.1%，按此推算，占到全国耕地面积的1.88%。也可以说公司型种植农场目前已经占了全国耕地面积的1.5-2%。二是集体农场，即由集体经济组织统一经营的农场。就全国讲，经济发达地区集体经济实力较强的村存在集体经营的农场。另外，近几年在黑龙江地区也发展了一批集体统一经营的规模经营农场，当地称为农机合作社。估计全国集体农场的经营面积不到耕地的 1%。三是家庭农场，在集体经济组织的帮助下，农户家庭形成大规模连片经营，并且以自己家庭的劳动力为主进行机械化耕作。目前，除了在东北地区，尤其是黑龙江有一定数量外，其他地方很少。笔者估计，家庭农场的占地面积达不到1%。
按以上三种规模经营形式算，在全国，土地规模经营中已经形成了以公司制企业经营为主的局面。
在世界上大多数国家的农业都实行家庭经营制度。例如在日本，私人公司一直被限制进入农业领域，原因在于：第一，在耕地面积较少的生产条件下，即使公司管理和资本运用的很好，也很难获得利润，除非不考虑环境因素，进行破坏性经营；第二，股份公司参与农业的真正目的是为了获得土地，然后想方设法将农业用地转化为非农使用，如开发房地产、建厂房和其它休闲设施，以获取利润。中国农地规模经营难道要走公司化经营的道路吗？笔者认为，中国的这些公司制农场之所以可以生存，并不是由于其经济效益高。而是因为：一方面，目前农户没有这么大的资金实力来兴办这类企业；另一方面，这类农业企业与非农企业不同，目前都不承担职工的社会保险等费用，这大大降低了企业的成本。
我国在推进农业产业化进程中，应当遵循农业发展的规律，鼓励发展集体农场和家庭农场。
四、应当发挥耕地集体所有制在规模经营中的优势
笔者认为，耕地私有化对农业的现代化和耕地规模经营不会有任何促进作用。
首先，实行耕地私有，所有者不会对土地有更多的长期投入。
所谓对耕地的长期投入，一方面是农田水利建设方面的投入，另一方面是有机肥的投入。农田水利建设，包括平整土地（包括修梯田等）、兴建小型水利设施等。没有集体的统一协调组织，农田水利建设是不可能实施的。在实行耕地私有化，且一户平均只有几亩地的情况下，即使是一些农户有想法、有实力，也基本上无法进行这项工作，因为这些工程都会涉及别人的耕地。再看有机肥的使用。即使美国等实行耕地私有的发达国家，农场主也不施用有机肥。因为农牧结合的农场只占很少比重，其他农场没有有机肥。目前我国绝大多数农户都不饲养牲畜，大多数农户不经营养殖业，根本没有有机肥的原料。替代有机肥的是秸秆还田，这项措施在美国等国家已经普及多年，对土壤有机质的保护有很好的效果。但我国平均耕地规模太小，一家一户搞秸秆还田是不可能的。在这种条件下，既使土地私有化也不会促进秸秆还田。所以，关于在中国实行土地私有会增加对耕地的长期投入，这不过是一些人的主观臆想，根本没有可靠的事实根据。
其次，在私有制下无法一直坚持耕者有其田的原则。
由耕作者拥有自己耕种的土地，这是调动农民积极性的根本手段。但从世界农业发展的历史过程看，在土地私有的条件下，无法一直坚持实行耕者有其田的原则。美国、日本农业在土改后的发展历史都可以证明这点。
在土地改革完成之后，1952年日本颁布了《土地法》，该法第一条规定：“农地由耕作者本人所有是最为适当的”，耕者有其田是日本《土地法》的基本宗旨。但日本在1970年对《农地法》修改之后，就逐步放弃了耕者有其田的原则。因为规模较大的那些“农业生产者”都是以租地为主进行生产的，这些耕作者并不是全部耕地的所有者。要鼓励土地流转，鼓励土地租赁，就只有放弃耕者有其田的原则。
美国也在土地私有制下经历了实行耕者有其田，到放弃耕者有其田的历史变化过程。美国的农地自有率，在19世纪前期占95％以上，到20世纪初为50％以上，1990年以前还有30％以上，到1999年只有25.6％了。农场主主要依靠租用别人的土地进行经营。美国的历史也证明，在土地私有制下无法坚持耕者有其田的制度。
第三，土地私有不利于实现规模经营。
有不少学者认为，耕地没有实行私有、产权不清是限制土地流转的根本因素。但从日本和我国台湾省的经验看并非如此。日本自60年代以后一直鼓励通过土地的买卖促进规模经营，但效果极为不理想。根本原因是农民不愿意卖地。因为地价上涨很快，农民更愿意把土地当作资产保留，而不愿意出售。在台湾，从1962年起搞了两次土地改革，都以扩大经营规模为目标，但成效不大，仅仅有7.84%的农户放弃了土地所有权。原因是买卖双方都不愿意。卖方认为：土地为祖遗财产，不可轻易处分；土地不卖，留着只会涨价；万一子女在都市失业，回来有地可种，耕地等于保险金。买方认为：农业收益不高，买地无利可图；地价昂贵，不堪负担，借款买地，得不偿失。所以，如果大陆也实行土地私有，不仅不会促进耕地所有权的转移，还会成为耕地集中的障碍。
在我国，土地集体所有是有法律保障的制度。笔者认为，应该利用其优势，使其在我国农业现代化中发挥积极的作用。在我国实行分户承包制以后，一些日本农经学者认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利。土地集体所有将更有利于实行耕者有其田的原则，并且在集中离农者耕地的手段方面，比实行土地私有制有更多有效办法。我国如果能发挥这种制度优势，会在城市化、工业化的过程中，更有效地把耕地集中给那些继续务农者，可能在我们这个人均耕地很少的国家中，创造一种有效的逐步实现耕地规模经营的模式。
五、耕地实现流转后要注重维护耕作者的权益
刚实行分户承包时，承包权与使用权、承包者与耕作者是统一的。现有的政策也主要强调保护耕地承包者的权益。随着城市化步伐的加快和城乡分割格局的改变，两权分离、两者分离的情况将日益增加。单单维护承包者利益的政策，不等于保护耕作者的利益，并且可能会加剧出租、转包土地的不稳定和耕作者利益的受损。耕作者是农产品的生产者，我们的政策必须以调动耕作者的积极性为目标和出发点。只有保护耕作者利益，才能调动耕作者积极性，才有利于我国农业生产的发展。
