传统合作医疗水平低

　　合群众基本满意

　　合的“新”，来自于传统农村合作医疗。

　　从上世纪５０年代起，在农业生产合作化的基础上，农村合作医疗在全国渐成燎原之势。1956年，花垣县开始推行，到１９６８年，该县道二公社（现道二乡）１１个大队（村）全部办起合作医疗，成为当时的“典型”。很快，“合作医疗全县一片红”。

　　然而，在排碧乡岩罗村老村医杨再立印象中，那时的合作医疗“水平低”。合作医疗多以大队为单位，每人每年交０．５到１元。资金来源实行社员个人交一点，集体公益金提一点，采种制中草药积累一点。尽管统筹层次和筹资标准很低，但在经济发展水平低、农民医疗需求低的背景下，一定程度上缓解了农民看病吃药问题。

　　然而，由于没有政府制度化的组织和财政支持，靠农民自发的合作医疗迅即陷入筹资难，制度巩固、发展、提高更难。１９７９年后，农村生产责任制推行，集体经济不复存在，曾被世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”的合作医疗濒临解体。到１９８５年，全国农村合作医疗覆盖率降至５％。

　　“传统合作医疗的问题，是缺乏财政支持。”曾认真调研过农村合作医疗的中央党校社会学教授向春玲认为。

　　上世纪 ９０年代后期，农民看病难、看病贵呼声强烈，卫生部要求各地重办农村合作医疗。然而，由于筹资、运行等基本模式仍延续以往，情况虽有所好转，但并未有根本改观。到１９９７年底，全国农村合作医疗覆盖率仅占全国行政村的１７％，参合农民不到１０％，且年度增长不到２％，原有意图没有实现。各地的意见反馈到高层，如何保证合作医疗的“可持续性”成为关注重点。新型农村合作医疗制度逐步浮出水面。

　　２００３年１月，国务院办公厅转发卫生部等《关于建立新型农村合作医疗的意见》，要求各地选两到三个县（市）先行试点，再逐步推开。

　　花垣县作为湖南省３个试点县之一，被列入全国首批试点范围，当年８月１日启动运行。第一年度，在１５％农民外出打工的情况下，１７万农民参合，全县参合率达７４％。２００５年，上升到７８％。２００６年，政府给农民补贴，实现１００％。截至目前，合运行顺畅，资金安全，补偿到位，调查显示农民基本满意。合初步显示良好的“持续性发展”预期。

　　“持续性的保证，有赖于合区别于传统合作医疗的五个‘新’上。”向春玲认为。

　　一、合是政府主导下的农民医疗互助共济制度。而传统合作医疗主要靠乡村集体自行组织。

　　二、政府投入占大头的合资金来源稳定。而传统合作医疗资金，主要靠个人缴纳和集体经济补贴，政府财政不负筹资责任。

　　三、合以“大病统筹”为主，兼顾门诊，重点解决农民因大病致贫、返贫问题。传统合作医疗主要解决小伤小病，抗风险能力差。

　　四、合以县为单位统筹和管理，传统合作医疗多以村为单位。如花垣县全县２３万农民与一个村的几百人相比，统筹的范围大，互助共济的能力越强，基金运用越充分。

　　五、与传统合作医疗保障形式单一相比，建立合的同时，建立起医疗救助、低保、社会捐助等渠道相配合，一定程度上弥补了合补偿较低的不足。

　　筹资成本有些高

　　补偿水平有些低

　　然而，推进中的诸多困扰挑战着合的“持续性”。

　　“筹资难，成本高。”虽过去３年多，吴兴勇仍难忘试点第一年筹资的难度。２００３年３月起全乡工作重心转到合，先是两个月基线调查，５月预备会，６月动员会，６到７月筹资。全部２８个乡干部分解包村，他包的村在４公里外，２４０多户。然而，在经历了农村合作医疗的几起几落和诸多乱收费后，一开始农民对合充满抵触情绪。当年，该村参合率７１％。

　　“事后一算，全县当年收参合费２３０多万元，光开会、宣传、日常管理等运行成本就达５０多万元。”宛庆丰还发现，此后两年运行成本也没有像期望的那样大幅下降，“城市职工可以强制性从工资代扣，农民只能一户户去收缴，不愿交的还要耐心说服。”

　　按规定，运行成本不能动用合基金，只能县乡自行消化，这给贫困地区的县乡财政极大压力。而且，合的动员组织牵涉乡村干部的过多精力，影响到其他工作。