二、改革开放以来，随着城市化和市场化深入发展，现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾，需要认真研究解决

　　调研表明，以下三个问题特别突出。

　　１．宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。

　　根据经济发展一般规律，当一个国家城市化加速发展时，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但目前我国却出现了一种相反的情况。１９７８—２００６年，我国城市化率从１７．９３％提高到２５．９８％，年均增长９３％；其中，１９９６—２００６年平均每年增长１．３４％。正是在城市化水平提高最快的这后１０年中，全国农村人口减少了１．２３亿，人均宅基地面积却从０．２９亩上升到０．３４亩。在这１０年全国共增加的１００万亩村庄用地中，新增宅基地就约占８０万亩左右。

　　现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况普遍存在，减人不减地已成为一种惯性。据统计，１９８０年到１９９６年我国耕地共减少６０５１万亩，其中农村新建房占用４１１．４万亩，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

　　２．宅基地不能充分流转和进行正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐性流转与交易大量存在。

　　我国工业化、城市化的加速发展，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有２亿—３亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变化。主要有四种类型：第一，完全居住型；第二，不完全居住型；第三，完全不居住型；第四，租约型。农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，大致估算在１０％—１５％左右。

　　另一方面，在实际经济生活中，由于城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势。正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐性市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到１０％—１５％左右，有的地方甚至达到４０％以上。

　　３．宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。

　　我国城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的７０％—８０％。在这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

　　三、按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针，把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个基本方向

　　解决农村宅基地面临的问题和矛盾，现在有两种不同思路：第一是维持宅基地现有产权制度的安排，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策纳入到法律法规体系；第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。

　　为了推动农村宅基地市场化改革，可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。具体思路如下：

　　第一，把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，集体不再分配新的宅基地。

　　第二，集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。