规划缘何容易“出问题”

        2008年1月1日起，《城乡规划法》实施，从“城市”到“城乡”的一字之差，表明我国正在进入城乡一体规划时代，将对今明两年即将启动的“十二五”规划产生决定性影响。

        近年来，城市规划成为官员腐败的重灾区。2006年曝出的“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”不仅使展示成都形象的窗口通道——迎宾大道缩水走样，还造成直接经济损失3000多万元。在云南，胡星等三任昆明市规划局长均因涉嫌权钱交易落马。2006年，全国检察机关查办的商业贿赂案件中，发生在工程建设、土地出让领域的案件占1/3多，城建领域成商业贿赂重灾区。

        规划缘何容易“出问题”？在城市规划的背后，隐藏着巨大的商业机会和利润空间。在寸土寸金的城市，规划红线退一点点，规划格局改动一些，普通群众可能觉察不出来，但对房地产商来说却意味着数千万元的利润。

        规划“朝令夕改”，在城市建设中，当地的领导常常通过打招呼、批条子、“特事特办”等方式，变更城市规划，使城市规划服从具体的建设项目。城市规划制定、运行中的诸多漏洞，使城市规划“权力寻租”成为可能。于是，城市的“规划图”成为某些官员的“试验田”、“拍脑袋”决策，更有甚者，成为个别官员的“升官图”、“发财图”。

        正是在这样的大背景下，人们寄厚望于《城乡规划法》以城乡规划的法治化，来遏制部分地方政府官员大造政绩工程的冲动和权力寻租的欲望，规范各级领导的规划决策，促进公众参与城乡规划，以阳光下的规划行为，使我们的城乡规划走上科学发展的轨道。

        仔细考究大量“建设性破坏”的产生过程，似乎都有着“合法”的规划依据。

        毫无疑问，《城乡规划法》的施行，是我国在实践科学发展观的道路上迈出的坚实一步，对于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展将会起到积极的作用，同时也发出了要进一步加强规划管理的明确信号。然而，新法施行能否构建“规划反腐”的制度框架，真正遏制“政绩工程”、“形象工程”及不断蔓延的“规划腐败”，却是个值得认真考量的问题。

        《城乡规划法》：可否真正遏制“政绩工程”、“形象工程”？

        相对于1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》和1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》来说，新的《城乡规划法》更加强调维护规划的严肃性和稳定性，强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。如“规划制定后，要经本级人大常委会审议；规划未经法定程序不得修改”等。即便是对乡规划、村庄规划的修改，也要按照法律规定的审批程序报批。这种约束，不可谓不严。但是在我看来，这种限制对于“政绩工程”和“形象工程”并不会起到根本的遏制作用。

        之所以持这样的观点，其理由在于：《城乡规划法》所约束和限制的，只能是“规划”行为的过程与形式，而不是指导具体“规划”的思想和“规划”所能实现的最终“结果”，它们并不直接地与“政绩”和“形象”挂钩，自然也不会产生直接对应的约束作用。换言之，以往“政绩工程”和“形象工程”的存在，并非是因为没有《城乡规划法》，所以，要想杜绝“一任领导，一套规划，一批工程”的现象，就不能仅仅把希望寄托于一部法律的出台。

　　克服行政过度，从根本上解决“规划腐败”问题

        众所周知，制定规划首先要求科学性、民主性，然后还要保证实施的严肃性、权威性。但是按照现有体制，城乡规划属于政府的事权。因此，“一任领导，一套规划，一批工程”的现象，实际上就是政府行政行为过滥的产物。从这样的意义上说，只有克服行政过度，才能有望从根本上解决“规划腐败”问题。