规划缘何容易“出问题”

        2008年1月1日起，《城乡规划法》实施，从“城市”到“城乡”的一字之差，表明我国正在进入城乡一体规划时代，将对今明两年即将启动的“十二五”规划产生决定性影响。

        近年来，城市规划成为官员腐败的重灾区。2006年曝出的“成都红枫半岛花园和锦城豪庭腐败案”不仅使展示成都形象的窗口通道——迎宾大道缩水走样，还造成直接经济损失3000多万元。在云南，胡星等三任昆明市规划局长均因涉嫌权钱交易落马。2006年，全国检察机关查办的商业贿赂案件中，发生在工程建设、土地出让领域的案件占1/3多，城建领域成商业贿赂重灾区。

        规划缘何容易“出问题”？在城市规划的背后，隐藏着巨大的商业机会和利润空间。在寸土寸金的城市，规划红线退一点点，规划格局改动一些，普通群众可能觉察不出来，但对房地产商来说却意味着数千万元的利润。

        规划“朝令夕改”，在城市建设中，当地的领导常常通过打招呼、批条子、“特事特办”等方式，变更城市规划，使城市规划服从具体的建设项目。城市规划制定、运行中的诸多漏洞，使城市规划“权力寻租”成为可能。于是，城市的“规划图”成为某些官员的“试验田”、“拍脑袋”决策，更有甚者，成为个别官员的“升官图”、“发财图”。

        正是在这样的大背景下，人们寄厚望于《城乡规划法》以城乡规划的法治化，来遏制部分地方政府官员大造政绩工程的冲动和权力寻租的欲望，规范各级领导的规划决策，促进公众参与城乡规划，以阳光下的规划行为，使我们的城乡规划走上科学发展的轨道。

        仔细考究大量“建设性破坏”的产生过程，似乎都有着“合法”的规划依据。

        毫无疑问，《城乡规划法》的施行，是我国在实践科学发展观的道路上迈出的坚实一步，对于加强城乡规划管理、协调城乡空间布局、改善人居环境、促进城乡经济社会全面协调可持续发展将会起到积极的作用，同时也发出了要进一步加强规划管理的明确信号。然而，新法施行能否构建“规划反腐”的制度框架，真正遏制“政绩工程”、“形象工程”及不断蔓延的“规划腐败”，却是个值得认真考量的问题。

        《城乡规划法》：可否真正遏制“政绩工程”、“形象工程”？

        相对于1989年12月七届全国人大常委会通过的《城市规划法》和1993年6月国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》来说，新的《城乡规划法》更加强调维护规划的严肃性和稳定性，强化了法律责任，禁止任何单位和个人随意干预和变更规划。如“规划制定后，要经本级人大常委会审议；规划未经法定程序不得修改”等。即便是对乡规划、村庄规划的修改，也要按照法律规定的审批程序报批。这种约束，不可谓不严。但是在我看来，这种限制对于“政绩工程”和“形象工程”并不会起到根本的遏制作用。

        之所以持这样的观点，其理由在于：《城乡规划法》所约束和限制的，只能是“规划”行为的过程与形式，而不是指导具体“规划”的思想和“规划”所能实现的最终“结果”，它们并不直接地与“政绩”和“形象”挂钩，自然也不会产生直接对应的约束作用。换言之，以往“政绩工程”和“形象工程”的存在，并非是因为没有《城乡规划法》，所以，要想杜绝“一任领导，一套规划，一批工程”的现象，就不能仅仅把希望寄托于一部法律的出台。

　　克服行政过度，从根本上解决“规划腐败”问题

        众所周知，制定规划首先要求科学性、民主性，然后还要保证实施的严肃性、权威性。但是按照现有体制，城乡规划属于政府的事权。因此，“一任领导，一套规划，一批工程”的现象，实际上就是政府行政行为过滥的产物。从这样的意义上说，只有克服行政过度，才能有望从根本上解决“规划腐败”问题。

        退一步说，有没有规划并不取决于有没有规划法，规划得好与不好，更不是一部规划法所能解决的问题。有人说“中国农村建设历来没有规划”，这不符合事实。至少早在五百多年前的明朝，就有著名“规划师”何可达先生为皖南山区的宏村做过出色的规划，这套规划从探索到实施，前后经历达十年之久。时至今日，宏村秀色依旧，风景欣然，成为多少人向往羡慕的古村落的典型，自然也是乡村规划的楷模。也许可以这样说，新颁布的《城乡规划法》中所要求的规划目标，在宏村都有确切的答案和明白的体现。

        宏村的规划实践同时告诉我们，任何规划都是人文传统和文化积淀的表现形式。西递宏村的时代没有城乡规划法，却并没有妨碍实施自然村规划。而在二战时期，作为轴心国重要成员的意大利和日本，也都制定有雄心勃勃的城市发展规划。近些年来在我们的经济生活中所出现的规划缺失和混乱，其实只是作为社会管理者的某些领导缺少知识、缺乏文化但却不乏贪欲和挥霍欲望的表现。仔细考究大量“建设性破坏”的产生过程，似乎都有着“合法”的规划依据。例如著名风景区黄山山顶的水库、汉江襄樊一段使用光滑如镜的大理石修造的沿江堤坝，还有二十几座同样光亮的牌楼，哪一件不是“规划”的产物？

　　规划方面亟待解决的具体问题

    《城乡规划法》的颁布实施，说明“城乡建设，规划先行”正在成为全社会的共识。在强调“规划”重要性的同时，必须深入细化地考虑在规划方面亟待解决的具体问题，这些问题突出表现在：

        在规划概念方面，很多地方的领导囿于相关知识的局限，还没有真正理解现代意义上的规划概念，而仅仅从自己所想象和理解的“规划”出发，把本应全盘考虑、综合协调的规划活动变成了拆拆建建的简单建筑行为。由于缺乏科学指导，大拆广建不仅劳民伤财，同时更造成对一些历史文化传统遗址的“建设性破坏”。“以其昏昏，使人昭昭”。

        在规划水平方面，也存在问题。规划水平的低下，不仅反映出相关规划人才的缺乏，更暴露出各级领导干部在思想修养、文化水平以及规划知识方面的差距。在这种局面下，工作在城乡基层第一线的干部从职责出发，以非专业的水平而领导“规划”实务，虽有不足，亦是无奈。从这个角度说，倒是我们的专业机构和专业规划人才，应该在为全社会普及规划知识方面补上一课，以自己的专业所长，使全社会所关注的规划质量得以提高。

        最后，是关于规划能力的问题。这里所说的规划能力，事实上包括有两个侧面的内容。一是知识，二是财力。尤其值得指出的是，未来社会所需要的规划应该具有更加广阔的视角：不仅包括物质的“基础设施”建设，考虑自然与生态环境的和谐共存，还应涵盖经济社会环境的协调发展，论及社会生活与经济前景的展望和预期。中国的社会科学工作者对此应该有所作为。换句话说，规划活动需要规划目标所在地原住居民的关心、介入和城乡社会公众的广泛参与，共同落实好《城乡规划法》。

        对于以往建设中存在的某些弊端来说，新颁布的《城乡规划法》无疑是一剂良药，可以解决许多问题，带来更新的气象，但是常识告诉我们，即使是最好的药，也不可能包治百病。更需要冷静地思考如何运用法律的武器，遏制腐败官员的“寻租欲望”，规范各级领导的规划决策，促进公众参与城乡规划，鼓励媒体舆论监督政府行为，使我们的城乡规划更科学，更合理，更稳定，更持久，更符合中华古老文明的传统，以阳光下的规划行为，造福于当代人和后代子孙。（作者龚益系中国社会科学院研究员、中国社会科学院数量经济与技术经济研究所综合研究室主任、环境与发展研究中心副秘书长）