休闲农业发展有市场、有空间，但一些地方发展休闲农业缺少建设用地指标，发展活力难以得到充分释放；或用地粗放、低效，存在违法违规用地现象，造成了农村土地资源的浪费。对此，既需要创新设施用地供给方式，保障发展需求，又需要加强设施用地监督管理，规范用地行为。

　　国家出台了一系列支持休闲农业发展的用地政策。但这些政策在一些地方难以落实。一方面，预留建设用地指标的政策难以落地。办理建设用地手续实行立项审批制，必须有项目才能配套建设用地，与国家要求的预留用地指标形成悖论，以灵活的方式配套建设用地难以落地。而在立项后，办理农地转用、获取施工许可证的周期长、时间成本高，短则1-2年，长则需数年。笔者调研中，就有某休闲农业项目2012年签订了用地协议，直到2018年底才取得施工许可证。另一方面，所有设施均按建设用地管理不适应发展实际。休闲农业是空间上的产业融合，一些设施不硬化地面、不永久建设，很难按照一二三产业简单区分。从经济角度考虑，基层政府和企业经营者更愿意将建设用地用于收益更高、见效更快的项目，而且休闲农业的收益很难担负起建设用地的用地成本。

　　一些休闲农业项目在建设前没有进行规划，大量设施未批先建。土地是否适宜建设服务接待设施，当地是否具备开展服务接待的条件，没有开展过可行性论证。一些发展较好的项目日接待游客多，在运营中暴露出交通拥堵、停车难、污水处理能力不足、接待空间有限等问题，同时还影响了当地农民的生产生活，产生负外部效应。在缺少建设用地的情况下，甚至出现了谁胆大、谁下手快、谁干得猛，谁的项目发展就好的乱象。被行业协会认定为星级的休闲农业园区，也有不少存在违法违规建设问题。

　　设施建设的规模与用途缺标准、少监管。一些项目参照现代化商业服务设施建设，档次高、功能全，与度假酒店风格类似，但由于受工作日和旅游淡季客源少的制约，设施利用率低、长期闲置。进而，部分项目衍生出的功能已与休闲农业没有联系，有的占用公共资源满足私人利益，将休闲农业开发成为私家庄园，有的借低成本用地变性开发为艺术家工作室、商务会所、大型游乐场等。另外，还有个别项目名为发展观光休闲，实则占地建设等待拆迁，以“坐地生财”的方式牟取暴利，这也是休闲农业存在违法违规建设的重要原因。

　　休闲农业是农村发展的新业态，既不能只“疏”不“管”，任由土地资源闲置，也不能只“管”不“疏”，以“一刀切”方式进行限制。需要两手并抓，促其健康发展。

　　创新设施用地供给方式。一是落实预留用地指标政策。探索突破土地立项审批制度，建立用地供应、监管、评估、收回等机制，增强农村集体建设用地指标的灵活性，通过租赁、入股等方式配套建设用地，降低用地成本。二是优化农地转用程序。不同部门间的审批，由串联办理改为并联办理，缩短办理周期。三是制定土地复合利用政策。依法依规允许复合发展农业观光、农业教育、农业科普、农事体验等功能，相关用地按原地类管理。四是引导与周边农村合作开发。鼓励项目利用村民闲置设施发展餐饮、住宿等，建立社会资本与村民合作投资、合理分配的联营机制。

　　科学合理布局发展空间。要在城市总体规划、乡村振兴战略规划的指导下，综合考虑土地、安全、生态、市政、产业等方面条件，合理确定优先发展空间、限制发展空间、禁止发展空间，探索设定项目开发强度，使休闲农业能够在资源环境可承载的前提下有序、高效、可持续地发展。可在成方连片的耕地周边配套一定比例的建设用地，用于休闲农业设施建设，鼓励三产融合发展。既提升了农业附加值，又满足了城市居民的休闲需求，更是遏制农地非农化问题的有效途径。

　　健全依法合规发展机制。要改进休闲农业行业评定标准，从民生、生态、资源、旅游等维度综合评价，建立项目备案制度，加强休闲农业发展的引导与管理。在建设上，必须坚持节约集约利用土地，严控设施建设规模、严管设施使用用途。引导休闲农业弱化对设施建设标准的要求，强调更加重视自然、生态、乡土等环境与文化的营造。在产品上，制定休闲农业功能清单或禁限目录，明确哪些可以发展、哪些不能发展。严禁以占用公共资源满足私人利益，开发的第三产业要以服务广大消费者为出发点，带动农业发展为落脚点，突出与农业的深度融合。在运营上，提倡依托轻资产打造更多的乡村体验活动，以服务增强产品的体验、情感、审美，树立适度建设、节约用地的典型。