“继续搁置集体所有制的改革,仅仅在‘三权分离’上做文章,难以解决中国农村发展面临的制度困境。”在中国农业大学近日举行的一次论坛中,国务院发展研究中心农村部副部长刘守英提出上述论点。
刘守英称,“三权分离”改革实质上是对过去30多年农村土地制度改革策略的沿袭。由于所有制是锁定的,所能做的只有探索土地集体所有制的实现形式,因此,农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。
“搁置所有权的策略避免了土改因道路之争而夭折,因此意义重大。”但是,刘守英称,继续沿着两权分离改革逻辑延伸到三权分离,搁置集体所有制问题的做法,在法律和制度运行中都面临困境。
这其中,现行法律制度安排存在以下问题:一是集体所有变为成员所有后,集体成员受法定人口增减变化影响,成员资格变动,就产生变动集体土地和收益分配的要求;二是集体所有土地与承包土地的发包关系,“发包方”经常侵犯农民土地承包权,影响《物权法》赋予农民的土地物权(财产权)。
三是集体组织作为土地发包方,接受集体成员土地发包和收益分配、处置的委托,造成委托代理问题;四是尽管土地转让权从承包经营权派生出来,但是对于土地转包主体(原承包人)与接包主体(经营主体)的权利责任关系没有清晰的法律表达。集体所有权、承包经营权与流转经营权之间的法律关系和权利规定是残缺的。
再看现实层面,刘守英称,“两权分离”改革逻辑留下许多未解决的棘手问题:
首先就是“集体”常常不安分。改革的初衷是,把使用权做实,让产权发挥作用,使得农民可以安心种地,法律上仍给集体所有权名义,但事后证明,“集体”仍旧时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在着。
第二,依附于“集体”长出来的东西说不清、道不明。现在“集体”实力强的地方,主要靠先下手为强,集体强人以村名义把农地变成建设用地。集体上长出的东西,都离不开两个制度基因:一个是依托于集体的土地,另一个是依托于集体成员权。“集体”土地上的产出常常产权不明晰,吸引各方“搅合”,越发达的地区越麻烦,乡村治理问题重重。
第三,成员权观念被强化。改革的结果是变成成员权所有制。中央政策原本希望切断这种纽带,但现在面临的问题是,成员权被内部化了。在农民观念里,集体所有制就是人人有份。“人人有份”与“增人不增地、减人不减地”和“长久不变”等政策产生冲突。
第四个问题是“承包权与经营权”合一保护,但两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候,“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。在改革初期,农民基本上就是自耕农。但随着人口和劳动力非农化后,承包者有可能不是经营者。承包权与经营权发生分离,于是出现要么承包权受侵犯,要么经营权不受保护。
对于上述问题,刘守英的建议是,必须通过集体所有制的深化改革,重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系,为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。需要实践以下几点:
第一,深化集体所有制改革。进一步明确集体成员与集体经济组织委托代理关系。在成员权集体所有制基础上,固化成员权身份资格。落实“长久不变”,变有期限的承包制为无期限的土地制度。
第二,强化土地承包权的物权属性。在改革集体所有制的同时,改变目前集体所有权与承包经营权之间的发包承包关系,集体所有成员使用自己的土地,长久不变实施后,土地即为固化后成员的财产。完善土地使用权赋权,使其含有使用权、收益权、转让权、担保抵押权和继承权。
第三,明确流转经营权的权利内涵和权利保障。流转经营权是土地使用权派生的权利,原土地使用者与流转经营者签订合约关系,规定期限、权利、责任,保护原土地使用者地租收益和土地质量;保护流转经营者投资安全和收益权,明确流转经营者对租约期内的土地权利。
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