“继续搁置集体所有制的改革，仅仅在‘三权分离’上做文章，难以解决中国农村发展面临的制度困境。”在中国农业大学近日举行的一次论坛中，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英提出上述论点。

　　刘守英称，“三权分离”改革实质上是对过去30多年农村土地制度改革策略的沿袭。由于所有制是锁定的，所能做的只有探索土地集体所有制的实现形式，因此，农村土地制度改革的基本线索就是在所有权和使用权分离上做文章。

　　“搁置所有权的策略避免了土改因道路之争而夭折，因此意义重大。”但是，刘守英称，继续沿着两权分离改革逻辑延伸到三权分离，搁置集体所有制问题的做法，在法律和制度运行中都面临困境。

　　这其中，现行法律制度安排存在以下问题：一是集体所有变为成员所有后，集体成员受法定人口增减变化影响，成员资格变动，就产生变动集体土地和收益分配的要求；二是集体所有土地与承包土地的发包关系，“发包方”经常侵犯农民土地承包权，影响《物权法》赋予农民的土地物权(财产权)。

　　三是集体组织作为土地发包方，接受集体成员土地发包和收益分配、处置的委托，造成委托代理问题；四是尽管土地转让权从承包经营权派生出来，但是对于土地转包主体(原承包人)与接包主体(经营主体)的权利责任关系没有清晰的法律表达。集体所有权、承包经营权与流转经营权之间的法律关系和权利规定是残缺的。

　　再看现实层面，刘守英称，“两权分离”改革逻辑留下许多未解决的棘手问题：

　　首先就是“集体”常常不安分。改革的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，使得农民可以安心种地，法律上仍给集体所有权名义，但事后证明，“集体”仍旧时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在着。

　　第二，依附于“集体”长出来的东西说不清、道不明。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，集体强人以村名义把农地变成建设用地。集体上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另一个是依托于集体成员权。“集体”土地上的产出常常产权不明晰，吸引各方“搅合”，越发达的地区越麻烦，乡村治理问题重重。

　　第三，成员权观念被强化。改革的结果是变成成员权所有制。中央政策原本希望切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份”与“增人不增地、减人不减地”和“长久不变”等政策产生冲突。

　　第四个问题是“承包权与经营权”合一保护，但两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候，“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。在改革初期，农民基本上就是自耕农。但随着人口和劳动力非农化后，承包者有可能不是经营者。承包权与经营权发生分离，于是出现要么承包权受侵犯，要么经营权不受保护。

　　对于上述问题，刘守英的建议是，必须通过集体所有制的深化改革，重构农村土地集体所有权、使用权、转让权权利体系，为农民提供完整的、权属清晰的、有稳定预期的土地制度结构。需要实践以下几点：

　　第一，深化集体所有制改革。进一步明确集体成员与集体经济组织委托代理关系。在成员权集体所有制基础上，固化成员权身份资格。落实“长久不变”，变有期限的承包制为无期限的土地制度。

　　第二，强化土地承包权的物权属性。在改革集体所有制的同时，改变目前集体所有权与承包经营权之间的发包承包关系，集体所有成员使用自己的土地，长久不变实施后，土地即为固化后成员的财产。完善土地使用权赋权，使其含有使用权、收益权、转让权、担保抵押权和继承权。

　　第三，明确流转经营权的权利内涵和权利保障。流转经营权是土地使用权派生的权利，原土地使用者与流转经营者签订合约关系，规定期限、权利、责任，保护原土地使用者地租收益和土地质量；保护流转经营者投资安全和收益权，明确流转经营者对租约期内的土地权利。