(一)工业优先：国家现代化道路的选择

　　中国是一个后发的经济落后的大国，本来两大部门之间的不平衡就比其他国家更为突出，为了尽快摆脱贫穷，中国又选择了通过从工农业产品“剪刀差”和农业税中抽取资金，以支持工业尤其是重工业优先发展的二元结构发展模式。因此，与其他发展中国家以市场机制进行调节的方式不同，中国只有采用高度集中的计划经济体制才能达到优先发展重工业以实现国家现代化的目标。计划经济体制的特征是，国家通过“统购统销”政策从农民手中低价收购农产品以保证城市居民的商品粮供应，以及工业原料供应；以严格的户籍制度限制人口的流动，尤其是限制农业人口、劳动力的流动转移。因此，几十年计划经济运行的结果是，在二元经济结构的基础上形成了独特的二元社会结构。

　　(二)国家保险：城乡差别化制度的形成

　　国家保险制度是指原苏联、东欧以及中国等社会主义国家实行的强调国家责任的社会保险制度。其主要特征是由政府对资源进行直接分配和社会保险管理，其社会化程度较低；保险金由国家或企业负担，采用从劳动成本中预先扣除，而不必由受益人缴纳的方法筹集；产业工人的社会保险待遇优厚，而农民的社会保险待遇相对较低。国家保险制度的理论并不来自于马克思对于社会保障的最初构想，也不符合列宁关于“最好的工人保险形式是国家保险”论断的真实意涵。原苏联国家保险制度形成于20世纪20年代末至30年代初开展的第一个五年建设计划期间，国家保险制度是计划经济的产物。中国社会保障的基本思路和制度框架形成于20世纪50年代初。当时，在苏联专家的指导下，中国开始编制和执行第一个五年建设计划，在学习借鉴苏联经济建设发展模式的同时，我们也借鉴和建立起了城乡有别的国家社会保险制度。

　　三、渐进变革：不触动原有利益格局的社会政策微调

　　始于20世纪70年代末的中国社会转型，是从农村经济体制变革起步的。联产承包责任制的推行，使得农民生产积极性空前高涨，寻找出路且规模巨大的“剩余劳动力”，终于冲破了几十年计划经济构筑起来的城乡人口流动的障碍，数以亿计的进城农民工的出现，为中国经济的持续发展提供了“无限供给的廉价劳动力”。

　　改革开放以后，城乡之间人口流动的限制有所松动，农村剩余劳动力进城寻找生计，在改变自己家庭境况的同时，也促进了城市的发展。中国二元经济发展模式已由计划控制变为市场调节。但是在经济体制转变的同时，计划经济年代所形成的一系列社会政策却没有进行相应的调整，尤其是造成城乡分割的户籍制度还没有根本改变。这种社会政策改革滞后的现象，并非完全因为社会政策的惯性作用使然。对于政府而言，在一定时期和一定程度上维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，也许是改革道路选择的一种策略性考量。

　　在社会急剧变革的形势下制定或修改的政策法规，在多大程度上能顾及农民工家庭的利益，主要取决于政府当局对社会稳定的宏观考量，而不取决于一些社会人士发出的社会公平之类的呼吁。经济学家蔡?在预测中国劳动力迁移的未来走向时做过这样的分析，中国的经济改革走的是渐进式的发展道路，以不伤害传统体制的既得利益者为前提。这里所说的传统体制的既得利益者，是指在城乡差别化利益格局中的“城里人”。如前所述，在中国现代化道路选择及社会保障制度构建中，本来是用剥夺和牺牲农民利益的手段来保障工业的发展和城市居民相对优越的生活，这样的利益分配却被“城里人”认为是理所当然的。如陈光金博士所说，中国的“城里人”总体上是个相当不开放的人口群，他们可能也对计划经济体制本身有某种不满，但对计划经济体制通过剥夺农民而提供给他们的种种好处却留恋有加，以致那种特权意识和身份优越感在他们的躯体和意志之中积淀成了一种社会惯习。正是由于这种惯习已经深深地植根于具有市民身份的城里人的躯体和意志之中(尽管他们的祖辈、父辈甚至他们自己可能就来自农村)，所以，城乡分离的二元社会结构就不仅仅是一种制度安排而已，它还是一种基于利益差别的心理结构。

　　“城里人”一方面享受着农民工进城给城市带来的繁荣及生活便利；另一方面却埋怨农民工进城给自己造成的就业竞争压力及社会保障资源的减少。作为“城里人”利益代表的城市政府，一方面享受着农民工进城所带给自己的建设业绩；另一方面却也要对“城里人”歧视排斥农民工的种种意愿和诉求做出正面反应。就中央政府而言，一方面，他并不直接制定这种针对外地劳动力的歧视性政策；另一方面，他也担心城市会因为失业问题而出现不安定因素，再加上农民本来也不是传统既得利益格局中的获益者，所以并不出面干预地方政府的政策。在这个政策倾向的讨价还价中，农村劳动力是净受损者。从这个意义上说，维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，是经济转轨时期的一种政治安全保障。