□柯炳生

作为发展中国家，给农民发这么多的补贴，中国可能是唯一的特例。这也可以视为中国特色社会主义在农业上的具体表现之一。这些年，中国的粮棉补贴政策陷入了困境，进退两难。在棉花、玉米方面进行了突围性的探索，取得了初步成效，但还存在一些问题；而在稻谷、小麦方面，则止于原地，仍然有待拿出破解方案。

困境：从保障生产变成保障收入

从2004年开始，中国对粮棉先后实行最低收购价格政策和临时收储政策，叫法不同，原理上一样，都属于保护价收购政策。政策出台的背景是供给短缺，目的是保障生产。

开始几年只有政策没有行动。因为保护价，也就是最低收购价，定得比较低，大概相当于市场价格的70%（与美国实行的最低收购价Loan rate的情况相近，只是Loan rate与市场价格比较，更低一些，均在60%以下）。保持在这样的水平上，既起到了一定的托底作用，也不需要实际收购。

从2008年开始，保护价水平连年提高。2007~2014年，玉米的保护价（临时收储价），从0.70元（500克价，下同）提高到1.12元，涨幅70%；小麦的保护价（最低收购价），从0.69元提高到1.18元，涨幅71%；早籼稻的保护价（最低收购价），从0.70元提高到1.35元，涨幅93%。

保护价水平大幅度提升，使得其性质发生了变化：从最初的托底或者地板价格，成了天花板价格，远高于国内市场均衡价格，更高于国际市场价格；从保障生产为目的，变成了保障收入为目的。结果是：国内生产过剩，进口大量增加；国家仓储爆满，财政补贴剧增，不堪重负；市场价格关系不顺，让收储加工企业无所适从，经营困难。

问题：过剩和补贴数量巨大

过剩问题，实行保护价收购政策的产品无一幸免，包括稻谷、小麦、玉米和棉花，而以玉米尤甚。在2007~2015年间，玉米种植面积增加了30%；玉米产量从1.52亿吨增加到2.25亿吨，增加了47%。玉米主要用途是做饲料，同期肉类生产仅增加了26%。也就是说，每年增加的玉米中，只有一半多点被畜禽生产增加消耗掉，其余的基本被国家收储了。连续几年累计下来，就是个巨额数字了。雪上加霜的是，国内玉米价格太高，极大地刺激了进口：仅2015年玉米和各种饲料进口就超过4000万吨。进口饲料替代了国内玉米，加剧了国内玉米过剩。

在某种意义上说，中国的保护价政策，也保护了出口国的农民。据估算，中国财政仅用于粮食库存管理和收购资金利息方面的补贴，每年就达每吨250元左右，每年补贴总额达数百亿元乃至上千亿元。如果考虑质量损失，补贴就更多了。

改革：从价格补贴到农户直补

鉴于此，2014年提出了改革思路，要建立农产品目标价格制度，先拿新疆棉花以及东北和内蒙古大豆做试点。试点取得了一定的效果，实现了市场定价，市场价格大幅降低，减少了进口棉花冲击。棉花进口从500多万吨，降低到100多万吨。

目标价格补贴政策，是从美国学来的。但由于国情农情不同，实行过程并不顺畅：一是计算每个农户的补贴额，操作层面十分复杂；二是财政补贴支出大，显著超出预期；三是国家支出巨大，但农民还是不太满意，总认为目标价格定得低了。

根据棉花试点发现，目标价格补贴这条路困难多，难以推广，又开始了新探索。2016年，对玉米政策进行改革，取消了国家收储，同时对农民直接补贴。与棉花政策有相同之处，都是市场定价；但补贴方式不同，没有定目标价格，与市场价格不直接挂钩，而是按照面积进行补贴。这项改革力度很大，表现为价格降幅较大，执行中却比较平稳，成效显著。最直接的效果是，既抑制了进口，也减少了过剩。

未来：稻谷和小麦是改革焦点

现在，只有稻谷和小麦保留着最低收购价政策。就稻谷的情况看，进口应该是稻谷过剩的主要原因。近5年来，2011~2016年，稻谷生产增幅2.9%，平均每年增长0.6%。同期全国人口增幅为2.6%，平均每年增长0.5%。也就是说，稻谷生产的增长基本上为人口增长所消化了，过剩很少。而5年来进口大米合计1416万吨，按照70%的出米率折算，就是2000多万吨稻谷。此外，边贸存在大量小规模分散化的大米走私。由于进口的挤压，国内生产的稻谷中有4000多万吨被送入国家储备库。不解决国内价格过高问题，进口难以制止。